3.2.7. Органы центрального и местного управления

Серьёзные перемены коснулись центрального государственного управления. Налоговая и поместная реформа, земельный ка­дастр, нарядные книги – все это требовало учета и контроля, создания новых специализированных ведомств. Вместо двух прежних общегосударственных учреждений – Государевых Дворца и Казны – обладавших размытыми, переплетавшимися функциями управления, была создана целая система специализированных приказов.

Приказы – это постоянно действующие органы центрального управления. И хотя первые учреждения приказного типа возникают еще в конце XV в., однако лишь в середине 50-х гг. XVI в. складывается единая система государственного управления. Число приказов постоянно росло в связи с усложнением функций управления (к концу XVI в. их количество достигло 30).

Важнейшими учреждениями являлись Посольский приказ (во главе с И.М. Висковатым), ведавший внешней политикой, Челобитный приказ (во главе с А.Ф. Адашевым), разбиравший жалобы и осуществлявший контроль, Поместный (в функции которого входили учёт, описание земель и проживающего в частных владениях населения), а также Разбойный, осуществлявший борьбу с преступностью, Разрядный и Стрелецкий, занимавшиеся военными делами. Существовало и множество мелких приказов.

Над каждым приказом на­чальствовал думный боярин, но бояре плохо разбирались в делопроизводстве, и в действительности главой приказа был опытный и грамотный дьяк. Дьяки обычно были незнатными людьми, но тем не менее, были включены в состав думы и стали «думными дьяками».

В 50-е гг. была реорганизована и система местного управления. В результате губной реформы (начатой еще в 30-е гг. XVI в.) из ведения наместников и волостелей были изъяты дела о «разбоях» (опасных уголовных преступлениях) и переданы губным старостам, которых избирали дворяне уезда. За свою службу губные старосты жалованья не получали, соответственно и к служебным обязанностям относились спустя рукава. Но «приговор о разбойном деле» (1555 г.), по которому нерадивых старост полагалось сажать «на время» в тюрьму, заставил их ловить разбойников. После 1556 г. губные старосты стали главами уездных администраций.

В 1555 – 1556 гг. в городах и уездах с черносошным населением (зависящим непосредственно от государства, а не от частных владельцев) и в дворцовых волостях была проведена земская реформа.

Ранее руководство в городах и волостях осуществляли поставленные сверху государевы «кормленщики» (за службу они получали от населения «кормы» – натуральные или денежные повинности). Кормления были не столько системой администрации и суда, сколько системой вознаграждения феодалов за службу: должно­сти наместников и волостелей на определенный срок они получали в воздаяние за участие в военных действиях. Именно поэтому система кормлений не была эффектив­ной: наместники и волостели знали, что они уже «от­работали» свои доходы на ратном поле, а потому небре­жно относились к своим судебно-административным обя­занностям, часто передоверяли их своим «холопам» – тиунам, заботясь лишь о получении положенного «корма» и су­дебных пошлин. Теперь кормления отменялись, деньги, которые прежде шли кормленщикам, отныне взимало государство в качестве налога – «кормленичьего откупа». Проведение реформы наталкивалось на сопротивление знати, не желавшей расставаться со своими кормлениями, поэтому реформа растянулась на десятилетия; в пограничных об­ластях наместничества так и не были ликвидированы.

Систему кормлений заменяло земское самоуправление, представителями которого на местах становятся избираемые из числа зажиточных крестьян и посадских людей земские старосты, земские судьи и целовальники. Старосты занимались разбором малых судебных дел; раскладкой, сбором податей; ведали городским хозяйством; поддержанием порядка на территории волости или города; развёрсткой земли, т. е. основными нуждами посадских и уездных людей.

Черносошные крестьяне, посадские, служилые люди выбирали «целовальников» (т. е. присяжных заседателей в судах, которые давали присягу на честность, «целовали крест»), без которых не мог состояться ни один суд. Администрация не имела право арестовать человека, не получив на то согласия старост и целовальников, в противном случае те могли освободить арестованного. Кроме того, земщина имела далеко не формальное право жаловаться государю на управителей.

Т. о., власть наместников полностью заменялась властью выборных земских органов. Самодержавные основы российской государственной власти были укреплены поддержкой широкого земского самоуправления.