Глава 4. Процедура проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов

Коррупционные практики, основанные на несовершенстве законодательства, многообразны, эффективны и широко распространены. Как правило, значительная часть коррупционных деяний становится возможной из-за дефектов, появляющихся в законодательстве случайно (по недосмотру). Другие встраиваются в него с заранее определенными коррупционными целями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильева Ю. С бумаги взятки гладки. Минюст проверит коррупционную составляющую документов // Российская бизнес-газета. 2008. 28 окт.

Во втором случае это объясняется лоббированием нормативных правовых актов, содержащих коррупционные факторы. Такое лоббирование можно рассматривать как деятельность лиц, заинтересованных во включении в нормативные правовые акты положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции. Опасность присутствия коррупционных положений в таких актах заключается прежде всего в том, что данные положения, по существу, являются узаконенными источниками коррупции.

Становление концепции проверки законодательства на коррупциогенность происходило в ходе исследований, проводимых Счетной палатой РФ, Государственным университетом - Высшей школой экономики, фондом "Индем", Национальным антикоррупционным комитетом, Центром стратегических разработок (ЦСР). В рамках проводимой работы большее внимание, как правило, уделялось методическим аспектам антикоррупционной экспертизы. Результатами их стали методики анализа коррупциогенности законодательства (в их числе Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта 2004 г., Методика экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 2006 г., Методика экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов 2007 г. и др.). При этом процедурным аспектам антикоррупционного анализа уделялось более скромное внимание.

Потребность в проработке процедурных аспектов проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов обусловлена отсутствием законодательной регламентации процедур проведения антикоррупционной экспертизы, достаточного их научного обоснования, что позволяет говорить о низкой степени разработанности данной проблемы. Эта потребность лежит в русле реализации мер, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции от 31 июля 2008 г.; они направлены на совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации.

В правоведении сложились разные подходы к определению процедуры и соотношению данного понятия с другими, в том числе с понятием "процесс". Одни исследователи считают, что процедура является более широким понятием, чем процесс. Юридический процесс - это разновидность процедур, причем наиболее совершенная <1>. Другие полагают, что процесс включает в себя различные процедуры. Так, А.Г. Пауль понимает под правовой процедурой "структурное подразделение юридического процесса, представляющее собой совокупность процессуальных отношений, выделяющихся в рамках того или иного процессуального производства и характеризующихся особенностями материально-правовых норм и отношений, на базе которых они возникают..." <2>. Схожих позиций придерживаются Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко <3>. Вместе с тем, исходя из этимологии рассматриваемых понятий, отдадим предпочтение последней точке зрения. Так, процесс (от лат. processus - продвижение) предусматривает последовательную смену состояний объекта во времени, а процедура - смену действий.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2005. С. 576.

<2> Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 69.

<3> См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. С. 279.

Применительно к рассматриваемым вопросам экспертный процесс включает в себя различные процедуры - назначение экспертизы, производство экспертизы, исследование заключения, оценку результатов экспертизы и т.д. Нашей же задачей является анализ процедуры проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, то есть непосредственного производства экспертного исследования и оформления его результатов.

Термин "процедура" имеет множество зарубежных аналогов (лат. procedo; англ. procedure; нем. prozedur; фр. procedure; чешск. procedura). Процедура (от лат. procedure - продвигаться, англ. procedure) - официально установленный порядок действий при обсуждении, ведении какого-либо дела, деятельности и т.п. <1>. Похожее определение понятия "процедура" дается Толковым словарем русского языка С.И. Ожегова и И.Ю. Шведовой <2>, а также в Толковом словаре иностранных слов в русском языке <3>. Анализ этих определений позволяет сделать вывод об их единстве в следующих признаках раскрываемого понятия: официальности установления и порядковости действий. Следует согласиться с Б.М. Лазаревым, определявшим процедуру как "порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи" <4> в выделении целевого признака.

--------------------------------

<1> См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, перераб. и доп. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2005. С. 722.

<2> См.: Ожегов С.И., Шведова И.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. Изд. 4-е, доп. М.: Азбуковник, 1998. С. 626.

<3> См.: Толковый словарь иностранных слов в русском языке. Смоленск: Русич, 2000. С. 276.

<4> Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления / Под ред. Б.М. Лазарева. М., 1988. С. 5.

Для целей настоящего раздела научно-практического пособия под процедурой понимается установленный заранее порядок осуществления какой-либо деятельности, выражающийся в последовательной смене действий и направленный на достижение определенной цели (целей).

По нашему мнению, процедура проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов относится к экспертно-правовым процедурам и может быть определена следующим образом. Процедура проведения антикоррупционной экспертизы - нормативно установленный порядок деятельности по выявлению дефектов нормативных правовых актов и иных документов, способных привести к коррупционным проявлениям в процессе правоприменения, направленной на исключение (предотвращение включения) указанных дефектов из (в) нормативных правовых актах, их проектов и иных документов.

Наиболее общим образом сформулированное основание для подобной деятельности содержит ратифицированная Россией 8 марта 2006 г. Конвенция ООН против коррупции: "Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней (статья 5)" <1>.

--------------------------------

<1> Талапина Э.В. Проверка качества нормативных актов: антикоррупционная экспертиза // Государственная служба. 2008. N 6(56). С. 29.

Следует отметить недавнее принятие по вопросам, касающимся антикоррупционной экспертизы, Постановлений Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 и N 196.

В Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196, основной упор сделан на два компонента:

определение правил предупреждения и выявления при подготовке и принятии документов коррупционных факторов и коррупциогенных норм;

описание коррупционных факторов.

Вместе с тем процедура производства экспертного исследования и оформления его результатов подробно не регламентирована.

Прежде чем выработать эту процедуру, сформулируем требования к ней:

она должна предусматривать основания для ее начала и окончания;

она должна содержать логически обособленную последовательность действий, способствующих наиболее полной реализации инструментов, направленных на обнаружение коррупциогенных факторов в текстах нормативных правовых актов;

она должна разделять процесс антикоррупционного анализа на отдельные стадии, каждая из которых включает выполнение определенного действия, направленного на достижение общего результата;

она должна определять содержание каждого действия и его результат.