§ 2. Правовой мониторинг: сбор и использование информации

Длительный цикл возникновения идеи и концепции правового акта, его подготовки, принятия и реализации должен быть обеспечен механизмом правового мониторинга. Многолетняя практика принятия законов и иных актов, к сожалению, не сопровождалась выяснением обратной связи. Отношение общества к актам и анализ их реализации выяснялись эпизодически, от случая к случаю и чаще всего по очевидным фактам нарушений законности. Коррупционные действия на всех этапах цикла оставались незамеченными. Поэтому полезны статьи законов об антикоррупционном мониторинге (как это сделано в Тверской области).

Правовой мониторинг как структурный и информационно-аналитический механизм анализа и оценки жизненного цикла закона и иного акта открывает путь для измерений их эффективности <1>. Антикоррупционная составляющая служит ее слагаемым.

--------------------------------

<1> См.: Правовой мониторинг. М.: Юриспруденция, 2009.

Важнейшим элементом правового мониторинга является его информационное обеспечение. Имеется в виду механизм установления видов информации, процедур ее сбора, анализа, передачи и оценки, а также порядок использования аналитических результатов. Такая информация, как аналитико-оценочный блок, служит своего рода источником жизни мониторинга, "одушевляющим" его структурные, нормативные и иные элементы, в том числе фактические действия. Без нее эффективный мониторинг невозможен и будет сведен к "толчковым" операциям.

Инструменты мониторинга все более широко используются для систематического и оперативного наблюдения за происходящими процессами. Их динамичность и переменчивость требуют быстрого накопления информации, предвидения и устранения рисков.

Тематический мониторинг активно проводит Счетная палата РФ, которая в конце 2008 г. помимо традиционных источников сведений ввела еще один - донесение контрольно-счетных органов субъектов РФ об общей динамике социально-экономического развития, о поддержке реального сектора экономики, о состоянии банковского сектора, об анализе схем исполнения заявок на получение финансовой помощи. По поручению Владимирской областной Думы Счетная палата РФ ввела еженедельный мониторинг по перечню вопросов, согласованных с ведомствами. О пересмотре системы учета и отчетности в стране, о совмещении индикаторов разных уровней и видов речь шла на семинаре-совещании "О первоочередных задачах органов внешнего финансового контроля в условиях финансово-экономического кризиса" 9 декабря 2008 г., на котором выступал и автор.

Каналы тематической информации для функционального мониторинга обладают юридическими свойствами двоякого рода. Во-первых, наличие правовых актов о порядке сбора, передачи, анализа и оценки информации, о порядке ее использования, о компетенции органов, организаций и должностных лиц, участвующих в этом процессе. Во-вторых, можно говорить о "встроенном" виде правовой информации, когда она собирается, учитывается и используется как элемент тематической информации. В указанных случаях речь идет о сопряжении соответствующих норм Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", международного соглашения с показателями тематической информации. Трудность заключается в операциональном сопоставлении этих видов информации, но, думается, она вполне преодолима. И тогда правовой мониторинг не будет гостем на чужой территории.

В рамках рассматриваемой темы особое внимание следует уделять формированию и использованию собственной правовой информации для целей мониторинга. Достижению этой цели служат:

а) систематическая специальная информация правоохранительных и контрольных органов, прокуратуры и суда о динамике соблюдения законодательства в разных сферах. В рамках статистической информации немало собственно юридических показателей, например динамика количества нарушений правил в области охраны труда. Ведут свою регулярную правовую статистику МВД России и Генеральная прокуратура в виде месячной, квартальной, полугодовой и годовой отчетности. Напомним о доступной судебной статистике, публикуемой в Бюллетене Верховного Суда РФ, Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ, Вестнике Конституционного Суда РФ;

б) периодическая информация о соблюдении законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов в пределах их компетенции. Так, мониторингу нарушений трудового законодательства служат результаты надзорно-контрольной деятельности Федеральной службы по труду и занятости в 2007 г.

В Московской городской Думе эффективно формируется система учета нарушений законодательства, в частности, с помощью электронного паспорта закона, содержащего данные о его реализации, изменениях, опросах граждан, материалах СМИ, судов, прокуратуры. Добавим, что и Всероссийская организация "Опора России" периодически проводит мониторинг нарушений прав малого бизнеса и направляет обзоры и предложения в федеральные и региональные органы;

в) информация ad hoc, собираемая для анализа конкретно правовых ситуаций и выяснения реального выполнения отдельных законов и иных нормативных правовых актов;

г) схема информационного обеспечения структур, занятых проведением мониторинга права.

Для проведения правового мониторинга используются различные виды информации на всех уровнях власти и управления. Однако их содержание и потоки движения не скоординированы, что порождает как крупные информационные пробелы, так и ненужное дублирование. Выход видится в переводе потоков информации на те уровни и в те пункты, где нужны более концентрированные обобщения и оценки. Соответствующая корректировка законов и положений о государственных и муниципальных органах представляется совсем несложной.

Более радикальным путем является формирование в стране и в регионах строгой системы правовой информации. Она может включать виды правовой информации, маршруты ее сбора, анализа и оценки, субъектов, уполномоченных действовать в этом процессе и использовать аналитические результаты, банки данных, доступные всем клиентам. Аргументом в пользу такого решения служит Закон Республики Казахстан от 22 декабря 2003 г. "О государственной статистике и специальных учетах".

В ходе реализации законов часто возникает необходимость в подготовке, принятии и рассмотрении различных документов. Критерием их обоснованности и законности служат прежде всего нормы законов, правительственных и ведомственных актов, устанавливающих перечень, виды, содержание и порядок подготовки, представления и рассмотрения документов.

Тем не менее деформация документооборота создает сложные административные барьеры для граждан и юридических лиц. Это выражается в произвольном требовании представить документы, не предусмотренные соответствующим актом, в затягивании сроков действий по ним, в неправомерном отказе использовать легальные документы, в искажении их содержания, в создании ложных документов. Чаще всего это связано с коррупционными действиями служащих, вынуждающими граждан и юридических лиц к взяткам для совершения легальных служебных действий.

Для обнаружения и пресечения неправомерных действий с документами рекомендуется в ходе проверок органов и отчетов должностных лиц:

а) изучать бухгалтерскую, статистическую, тематическую и иную документацию органа, учреждения и предприятия и сопоставлять ее с установленной номенклатурой дел;

б) рассматривать и оценивать содержание документов, которые были подготовлены и представлены в связи с реализацией норм закона и иных правовых актов;

в) выявлять лиц, заинтересованных в запросе и использовании ненужных документов, и привлекать их к ответственности в установленном порядке.

Следует прежде всего рассмотреть перечень и содержание документов, установленных в законах. Таковы, например, ст. 26 Земельного кодекса РФ о документах о правах на земельные участки, ст. ст. 71 и 72 Лесного кодекса РФ, ст. 15 Федерального закона от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах". Не менее важно изучить перечень легальных документов, установленных в нормативных правовых актах федеральных и региональных органов исполнительной власти, в нормативных актах органов местного самоуправления. В обоих случаях легально определяются состав и назначение документов, их юридическая сила. Эти показатели воспроизводятся в административных регламентах федеральных и региональных органов исполнительной власти о порядке осуществления ими государственных функций и оказания государственных услуг. Набор документов занимает свое место в цепи правомерных действий государственных служащих и клиентов, и они должны соответствовать нормам материального права.

Недопустимо отступать от легально закрепленных перечней документов, устанавливать виды и содержание документов путем индивидуальных распоряжений или устно. Как показывает изучение практики, такое поведение служащих чревато коррупционными факторами и подлежит осуждению. Опасно и изготовление, использование подделок и фальшивых документов - медицинских бюллетеней, справок, удостоверений и т.п. Это - не только основания для создания коррупционных ситуаций, но и уголовно наказуемые деяния. Их порождают безучетные клиенты и коррумпированная администрация учреждений и организаций, посреднические фирмы. Налицо и пассивность правоохранительных органов.

Нередко служащие и должностные лица деформируют легально установленный документооборот требованиями о предоставлении излишних документов или неоправданно затягивают решение вопросов.

В результате механизм реализации закона и иных нормативных правовых актов обрастает документальным массивом, который препятствует правильному применению норм и удовлетворению законных интересов и прав граждан, юридических лиц. Поэтому создание служб "одного окна" и формирование многофункциональных центров служат преодолению этого зла.

В целом проблема документооборота на бумажных и электронных носителях требует радикальных действий по линии министерств, ведомств и Правительства РФ. Ее следует решать в рамках административной реформы и реализации программы "Электронная Россия".