§ 3. Законодательство субъектов Российской Федерации

об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов

Правовой основой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в субъектах РФ являются принятые ими в основном в 2006 - 2008 гг. законы о противодействии коррупции.

Следует отметить, что во многих субъектах РФ такие законы были приняты еще до вступления в силу Федерального закона "О противодействии коррупции".

В некоторых субъектах РФ проблемам противодействия коррупции были посвящены и иные нормативные правовые акты. Так, в Республике Башкортостан - это указ Президента, в Чувашской Республике - постановление Кабинета Министров, в Краснодарском крае - постановление Законодательного Собрания, в Брянской области - постановление администрации Брянской области, в Вологодской области - постановление правительства Вологодской области и распоряжение губернатора, в Ивановской области - решение Ивановской городской Думы.

В отдельных субъектах РФ по вопросам противодействия коррупции были приняты как законы, так и иные нормативные правовые акты. Например, в таких регионах, как Республика Алтай, Удмуртская Республика, Владимирская, Калининградская, Костромская, Курская, Липецкая, Мурманская, Новгородская, Оренбургская, Сахалинская области.

Следует отметить, что анализу регионального законодательства о противодействии коррупции и проведении антикоррупционной экспертизы в литературе отводится особое внимание <1>. Так, отмечается, что субъекты РФ в своих нормативных правовых актах указывают на обязательность проведения антикоррупционной экспертизы законов, как действующих, так и их проектов. Во многих субъектах РФ (Кабардино-Балкарской Республике, республиках Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртской Республике, Чувашской Республике, а также Брянской, Калужской, Кемеровской, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Пензенской, Рязанской, Саратовской, Тамбовской, Ульяновской областях) антикоррупционной экспертизе уделяется внимание непосредственно в законах о противодействии коррупции. По существу, около трети субъектов РФ имеют собственные правовые документы, включающие в себя определение и механизм проведения антикоррупционной экспертизы. Однако отмечается и тот факт, что региональное законодательство по-разному регулирует отношения в этой сфере. Так, правом на проведение антикоррупционной экспертизы в Калининградской области обладает губернатор либо по его поручению - вице-премьер, а также руководитель исполнительного органа государственной власти области, разработавшего или издавшего правовой акт, либо руководитель административного управления областного правительства. Решение о проведении антикоррупционной экспертизы может быть принято и по ходатайству общественных объединений, профессиональных союзов, саморегулируемых организаций, политических партий, органов местного самоуправления муниципальных образований, органов территориального общественного самоуправления и иных негосударственных организаций. Вопросами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, например в Ленинградской области, ведает комиссия по предупреждению и противодействию коррупции, по решению которой она может быть проведена на основании соответствующего письменного обращения федерального органа государственной власти или государственного органа Ленинградской области, органа местного самоуправления, ответственного лица, депутата представительного органа или должностного лица местного самоуправления, муниципального служащего, организации или гражданина.

--------------------------------

<1> См.: Проверка качества нормативных актов: антикоррупционная экспертиза. Научно-политический журнал. М.: Государственная служба. 2008. N 6. С. 31, 32.

Действительно, анализ регионального законодательства о противодействии коррупции показывает, что в различных субъектах РФ по-разному регулируются отношения в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Например, в Законе Свердловской области о противодействии коррупции эта экспертиза подразделяется на несколько видов, а именно внутреннюю, научную и общественную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Свердловской области. При этом Закон содержит самостоятельное определение каждого из таких видов антикоррупционной экспертизы. Так, внутренняя экспертиза осуществляется государственными органами Свердловской области, их подразделениями, лицами, замещающими государственные должности, или государственными гражданскими служащими Свердловской области. Научная экспертиза - научными учреждениями, высшими учебными заведениями, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов соответствующего профиля, а также иными компетентными организациями и лицами. Проведение общественной антикоррупционной экспертизы осуществляется Общественной палатой Свердловской области, общественными комиссиями по противодействию коррупции, иными компетентными организациями и лицами.

Если в Законе Свердловской области акцент делается на определении самостоятельных видов антикоррупционной экспертизы, то, например, в Законе Республики Татарстан о противодействии коррупции эти вопросы решаются совсем по-иному, поскольку указывается только на то, какие органы могут принимать решения о проведении экспертизы. К таковым относятся, в частности, Президент Республики Татарстан, Кабинет Министров Республики Татарстан по предложению уполномоченного органа исполнительной власти Республики Татарстан в области юстиции или по собственной инициативе. Министерства, ведомства и органы местного самоуправления Республики Татарстан вправе внести предложение в Кабинет Министров Республики Татарстан о проведении антикоррупционной экспертизы подготовленного или изданного ими проекта правового акта. Кроме того, специальный государственный орган по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан имеет право вносить предложения о проведении антикоррупционной экспертизы проектов законов, действующих законов, иных правовых актов и их проектов государственным органам, наделенным полномочиями принимать решение о проведении антикоррупционной экспертизы.

Иную специфику представляют собой положения Закона Нижегородской области о противодействии коррупции. Решение о проведении антикоррупционной экспертизы актов принимается губернатором или Законодательным Собранием Нижегородской области. Обязательной антикоррупционной экспертизе подлежат акты, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные полномочия органов государственной власти (государственных служащих) и органов местного самоуправления (муниципальных служащих) во взаимоотношениях с гражданами и негосударственными юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий; административные регламенты оказания государственных услуг и выполнения отдельных государственных функций. Вместе с тем закон Нижегородской области, иной нормативный правовой акт органа государственной власти Нижегородской области подлежит дополнительной антикоррупционной экспертизе в случае, если не были учтены выводы экспертизы на проект данного акта. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы актов устанавливается Законодательным Собранием Нижегородской области.

Закон Нижегородской области о противодействии коррупции содержит и другие положения, касающиеся антикоррупционной экспертизы, а именно определяет коррупционные факторы, порядок принятия заключения по итогам такой экспертизы, порядок проведения общественной антикоррупционной экспертизы.

Таким образом, правовая база для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов во многих субъектах Российской Федерации существует, однако оценивать ее положительно еще преждевременно в основном потому, что в различных регионах России принимаются хотя и самостоятельные правовые акты по этим вопросам, но не имеющие абсолютного единообразия для целей их эффективного применения на практике. Конечно, наилучшим образом такие проблемы могут быть устранены, если они найдут свое разрешение в Федеральном законе "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", который в настоящее время находится в стадии проектирования. Этот Закон должен закрепить основополагающие принципы и правила проведения и организации проведения антикоррупционной экспертизы, а также организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов; определить виды и сущность каждой самостоятельной экспертизы.

В заключение отметим, что эффективность каждого закона, иного правового акта, который либо уже принят, либо находится в стадии проектирования, в полной мере зависит от наличия правовой основы противодействия коррупции в целом, а она, по существу, в настоящее время сформировалась.

В целях предупреждения коррупции принят Федеральный закон "О противодействии коррупции" и другие основополагающие нормативные правовые акты. Аналогичные законы приняты во многих субъектах РФ. Особое внимание в вопросах предупреждения коррупции уделяется проведению антикоррупционной экспертизы законов, иных нормативных правовых актов и их проектов. С этой целью были приняты соответствующие Постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г., регулирующие проведение экспертизы законов, иных нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них норм, способствующих созданию условий для коррупции.

Вместе с тем следует отметить, что решение проблемы антикоррупционного анализа законодательства, проведения его экспертизы должны найти свое отражение в законе федерального уровня. Такой закон будет важным и необходимым для того, чтобы вопросы о противодействии коррупции, об антикоррупционном анализе законодательства в Российской Федерации (ее субъектах) решались единообразно, по одним определенным в законе подходам и принципам.

В целом усилия законодателя должны быть направлены на создание антикоррупционного законодательства, на включение в иные нормативные правовые акты и их проекты превентивных антикоррупционных норм. Отсюда необходимым является их экспертиза с целью выявления в них коррупциогенных норм и рисков.

Наряду с проведением антикоррупционной экспертизы правовых актов они должны подвергаться правовой (юридической) и криминологической (специальной) экспертизе. Только в совокупности экспертиз можно дать соответствующую оценку закона, иных нормативных правовых актов и их проектов с точки зрения их соответствия актам более высокой юридической силы с целью исключения противоречий в правовом регулировании общественных отношений, соблюдения правил юридической техники. При этом необходимое условие эффективности действия федеральных законов и иных нормативных правовых актов - сбалансированность различных уровней нормативно-правового регулирования общественных отношений в той или иной социальной сфере. Качество законов, иных нормативных правовых актов и их проектов напрямую зависит от проведения их экспертизы с целью исключения таких норм, которые содержат в себе заведомо коррупционные риски.

Несмотря на то что вышеуказанные Законы и иные правовые акты, направленные на противодействие коррупции, содержат в целом основные понятия, определения, касающиеся как самой коррупции, так и антикоррупционной экспертизы, считается, что этого явно недостаточно. Например, законодательство о коррупции не содержит такого определения, как "незаконное обогащение". Возникает вопрос о возможности проведения качественной антикоррупционной экспертизы, если закон не располагает таким определением, а коррупция прежде всего связана именно с незаконным обогащением. В связи с этим следует отметить, например, что антикоррупционные конвенции ООН и Совета Европы признают необходимость введения в законодательство Российской Федерации нормы об ответственности за незаконное обогащение <1>.

--------------------------------

<1> См.: Научный портал МВД России, НИИ МВД России. 2008. N 4. С. 108.

С учетом того, что наиболее острой является проблема противодействия коррупции в сфере государственного управления, особое внимание следует уделять подготовке и реализации ведомственных нормативных правовых актов. Поэтому целесообразно разработать, с привлечением специалистов различных отраслей права, концепцию ведомственного нормотворчества, в том числе с целью диагностики и преодоления в законодательстве коррупционных факторов и рисков. Важным в этом направлении является анализ антикоррупционных практик в правоприменительной сфере. Полагаем, что законодательство о противодействии коррупции и проведении антикоррупционной экспертизы должно совершенствоваться, причем обязательным является профессиональный опыт специалистов и обобщение практики по этим проблемам.

Действующие законы и иные нормативные правовые акты (как и их проекты), регулирующие отношения в данной сфере, также нуждаются в совершенствовании, доработке. Например, в части установления ответственности за проведение некачественной экспертизы либо в нарушение закона лицами, причастными к проведению такой экспертизы, либо в непринятии соответствующих мер по выявлению коррупционных факторов и норм, сопричастных с коррупцией.

В целях противодействия коррупции и незаконному лоббизму на всех уровнях законотворческой деятельности целесообразно разработать закон о подготовке и принятии законов и иных нормативных правовых актов, в котором также необходимо предусмотреть положения, касающиеся единообразия процедуры антикоррупционной экспертизы.

Положительным в проведении антикоррупционной экспертизы законов, иных нормативных правовых актов, их проектов может быть соответствующее поэтапное подведение итогов такой деятельности в целях реализации основных положений Национального плана и Федерального закона по противодействию коррупции.

Подводя итоги рассмотрения некоторых проблем, касающихся антикоррупционного анализа законодательства, следует отметить, что борьба с коррупцией, как было отмечено многими специалистами по этим вопросам, заключается не только в принятии новых законодательных актов, но и в действиях конкретных лиц (субъектов), их правосознании, уважении к праву, закону и, конечно, заинтересованности в противодействии этому антисоциальному явлению. Кроме того, борьба с проявлениями коррупции, противодействие ей правовыми средствами в ближайшей перспективе должны стать приоритетным направлением политики государства.