Лекция 7. Формы территориально-политического устройства

1.Краткая характеристика формы государственного устройства

2. Унитарное государство

3. Федеративное государство

4. Автономия в зарубежных странах

5. Конфедерация

1. Различия между унитарным государством, федерацией, конфедерацией (союз государств) студентам известны из курса теории государства и права. Поэтому ограничимся конституционно-правовыми характеристиками данного элемента формы государства.

Территория каждого государства всегда определенным обра­зом организована, разделена на части административного или политического значения с целью управления социально-эконо­мическими процессами и взаимодействия с населением.

В науке конституционного права под формой государственно­го устройства понимается способ территориальной организации государства или образующих союз государств, обусловливающий определенные взаимоотношения институтов всего государства с органами его составных частей. Эта категория также характери­зует и объем прав составляющих территорию государства час­тей. Таким образом, данное понятие отвечает на вопросы о том, как организована территория государства, из каких частей она состоит, каково их правовое положение, на каких принципах строятся взаимоотношения центра и мест (регионов).

Применительно к странам с многонациональным составом населения иногда используется также термин «форма национально-государственного устройства».

Различаются три формы государственного устройства: уни­тарное государство, федерация (федеративное государство), конфедерация.

Для формы государственного устройства имеют большое зна­чение экономическая, политическая и географическая степень территориальной общности населения, а также исторические традиции, социокультурный и этнический факторы.

2. Государство считается унитарным (целостным, простым, еди­ным), если все или большинство его частей являются обычны­ми административно-территориальными единицами. В составе унитарного государства нет каких-либо государственных обра­зований, обладающих политической самостоятельностью. Его территория может включать отдельные автономные националь­но-государственные образования, в том числе имеющие неко­торые атрибуты собственной государственности (например, на­личие в составе унитарной Украины Республики Крым).

Признаки унитарного государства: единая конституция; еди­ное гражданство; единая система центральных органов государ­ственной власти; единая судебная и правовая система.

Важнейшим принципом функционирования унитарной го­сударственности является то, что местные органы управления в той или иной степени подчинены центральным институтам го­сударственной власти и им подконтрольны. Составные части унитарного государства чаще всего имеют статус обычных ад­министративно-территориальных единиц: они управляются на основе законов, принимаемых центральными органами, их тер­ритория может быть изменена простым общенациональным за­коном. Согласия местных (региональных) органов и населения при этом не требуется.

В зависимости от степени и формы контроля центра за мест­ной властью выделяют три разновидности унитарных госу­дарств: децентрализованные, относительно децентра-лизованные и централизованные.

К числу первых относятся государства, в которых региональ­ные органы формируются независимо от центральных органов, поэтому юридически отношения между ними строятся на нача­лах децентрализации (Новая Зеландия, Япония). Децентрали­зованным унитарным государством является Великобритания, отдельные регионы которой (Шотландия и Уэльс) обладают са­мостоятельностью (автономией). Относительно децентрализо­ванные - государства с развитой административно-территори­альной автономией (Португалия, Испания, Италия).

К централизованным относятся унитарные государства, в которых преобладает централизм в государственном управле­нии и поэтому подчинение региональных органов центру осу­ществляется при посредстве должностных лиц, назначаемых из столицы (Дания, Нидерланды, Казахстан, Узбекистан, Нор­вегия).

Административно-территориальное устройство государства (характерно только для унитарных государств)

Под ним понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Это понятие показывает характер и особенности взаимоот­ношений между государством и его составными частями.

Административно-территориальное устройство складывает­ся в течение длительного времени, иногда даже столетий. В его основе лежат экономические, политические, социальные и другие факторы, обязательно учитывается фактическое расселение граждан (подданных) на конкретной территории.

В прямом значении анализируемое понятие применимо лишь к унитарному государству, так как для федерации первич­но федеративное устройство. В последнем случае собственно территориальное членение присуще субъектам федерации - штатам, провинциям, землям. Совокупность территориальных единиц образует территориальное деление государственной тер­ритории. Территориальные единицы являются пространственным пределом функционирования региональных (местных) инсти­тутов публичной власти.

Чаще всего государства с большой территорией имеют трехзвенную систему административно-территориального устрой­ства. Так, большая часть Великобритании делится на графства, последние - на округа, а округа состоят из приходов. Во Фран­ции действует четырехзвенная система: департаменты-округа-кантоны-коммуны (общины). Обычно низовой администра­тивной единицей является небольшое городское или сельское поселение типа общины (коммуны), а в некоторых афро-азиат­ских странах такую роль выполняет кочевое племя или род.

В административно-территориальных единицах имеется на­значенное должностное лицо, управляющее соответствующей территорией, либо выбранный гражданами представительный орган и назначенное должностное лицо. Представительные органы власти создаются далеко не во всех административно-территориальных единицах.

В маленьких по территории и численности населения госу­дарствах вообще нет самостоятельных и обособленных админи­стративно-территориальных единиц (например, на Мальте, в Бахрейне, Брунее, Науру).

К административно-территориальным единицам примыкают столичные округа, имеющие самостоятельный статус. Они объе­диняют столицу и ее окрестности (федеральные округа в США, Бразилии и др.). Местное (городское) самоуправление в этом случае ограничено.

Согласно национальным конституционным нормам большой самостоятельностью наделены крупные административно-территориальные единицы — области в Италии (их 20) и Испании (их 17). В этих государствах области выступают как общеприз­нанные публично-правовые учреждения и обладают более ши­рокими полномочиями, чем субъекты некоторых федераций.

В Португалии основными территориальными единицами являются админист--ративные области, муниципии и приходы. Установлен особый политико-правовой режим для отдаленных территорий - Азорских островов и Мадейры (ст. 227 Конститу­ции Португалии).

3. Федерация (от лат. foederatio - союз, объединение) - это форма государственного устройства, представляющая собой слож­ное (союзное) государство, состоящее из государственных образова­ний, обладающих определенной политической самостоятельностью.

Составляющие федеративное государство государственные образования (штаты, земли, провинции) являются субъектами (членами) федерации и имеют свое собственное администра­тивно-территориальное устройство. Наряду с государственными образо-ваниями - субъектами федерации (штаты в США, земли в Германии, провинции в Аргентине, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ и др.) в составе некоторых федеративных государств есть несубъекты (территории, владения, ассоциированные государства, федеральные или столичные округа).

В различных странах федеративное устройство неоднородно, его особенности определяются историческими условиями обра­зования конкретного государства, своеобразием культуры и быта народов, национальным составом населения. В этом слу­чае говорят об асимметричности федерации, т. е. о наличии не­которого неравенства в правовом статусе субъектов федерации (М. В. Баглай, Б. Л. Железнов, В. А. Туманов и др.).

В конституциях применяются различные способы размежевания полномочий (предметов ведения) федерации и ее субъектов: исключительная компетенция федерации и ее субъектов, совместные (конкурирующие) полномочия, остаточные полномочия, которые могут принадлежать либо федерации либо ее членам.

В настоящее время насчитывается более 30 федеративных государств, в которых проживает одна треть населения планеты (США, ФРГ, Бельгия, Бразилия, Индия, Исламская Федератив­ная Республика Коморские Острова, Танзания, Папуа - Новая Гвинея и др.).

Современные федерации в большинстве случаев от унитар­ных государств отличаются более высоким уровнем социальной и национальной напряженности, связанным в немалой степени с несовершенством федеративной структуры и неразвитостью политико-правовых связей внутри федерации.

Выделяют признаки федеративного государства как абсолют­ного, так и факультативного характера. К признакам, которые являются обязательными, относятся:

- добровольность объединения государственных образований в единое государство;

- единая территория государства, образованная в результате вхождения территорий субъектов федерации;

- симметричный конституционный статус субъектов федерации и их равноправие;

- разграничение компетенции между союзом (центром) и субъектами федерации;

- наличие двухуровневой системы законодательства (соб­ственно федерации и ее членов);

- существование самостоятельной системы органов законодательной и исполни-тельной власти субъектов федерации;

- наличие единого федерального гражданства.

К признакам факультативного характера, т. е. необязательно присущим федерации, но встречающимся на практике в ряде государств, относятся:

- наличие собственной конституции субъекта федерации;

- существование самостоятельной судебной системы на этом регионально-субъектном уровне;

- возможность установления гражданства субъекта федера­ции;

- асимметричный конституционный статус членов федерации.

Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государствами в полном смысле слова. Они не облада­ют суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юридически лишены права самостоятельного участия в между­народных отношениях.

В случае нарушения союзной конституции или законода­тельства центральная власть имеет право принятия принуди­тельных мер по отношению к субъекту федерации (институт федеральной интервенции или федерального вмешательства).

В зависимости от роли национального (лингвистического) фактора в определении структуры федерации различаются фе­дерации, организованные на территориальной основе, которых большинство (США, Австралия, Австрия, ФРГ, Аргентина, Ве­несуэла, Бразилия, Мексика), на национальной основе (Бельгия, Нигерия, Пакистан, частично Индия) и на смешанной нацио­нально-территориальной основе (Российская Федерация, Швей­цария, Канада).

Принимая во внимание виды правовых актов, учреждающих федеративное государство, выделяют два основных типа феде­рации: конституционные и договорные.

Конституционные федерации создаются как бы «сверху» в ре­зультате принятия конституции (США, Канада, Бразилия), а договорные возникают «снизу» на основе соглашения, договора между субъектами федеративных отношений Швейцария, Объединенная Республика Танзания, ОАЭ).

В ряде стран (например, Италия, Испания) создана переходная форма между унитарным государством и федерацией: "региональное государство".

4. Данная категория происходит от греч. autos - сам и nomos - закон, в буквальном значении собственная закономерность. В правоведении и политологии она означает широкое внутреннее самоуправление региона (территории) государства, а также особые права в сфере местного самоуправления, культуры, предоставляемые национальным меньшинствам (этническим группам).

Основными видами автономии являются:

- территориальная;

- национально-культурная (персональная).

Территориальная автономия означает определенную степень самостоятельности всех или большинства территориальных частей государства независимо от состава населения. Ее суть - во внутреннем самоуправлении определенного региона (территории), отличающегося существенными социокультурными, бытовыми, историческими, лингвистическими, реже - национальными особенностями. Территориальная автономия существует и закреплена в законодательствах таких государств, как Великобритания, Италия, Испания, Финляндия.

Автономные регионы обладают большой самостоятельностью в решении вопросов образования, культуры, социальной сферы, местного хозяйства. Высоким уровнем самоуправления характеризуется статус Гренландии, Фарерских островов, находящихся под суверенитетом Датского Королевства. Практикуются льготы в налогообложении, государственные субсидии местным хозяйствующим субъектам. Представительные органы государственной власти имеют, как правило, ограничен­ные полномочия. Принимаемые ими акты должны соответствовать общенациональному законодательству. Исполнительные органы власти автономии контролируются в той или иной сте­пени центральным правительством.

Территориальная форма автономии в последние десятилетия утвердилась и в некоторых афро-азиатских государствах (Ин­дия, Китай, Филиппины, Шри-Ланка).

Национально-культурная автономия - это предоставление особых (дополни-тельных) прав национальным меньшинствам, проживающим разрозненно (дисперсно), для развития и сохра­нения языка, национальной культуры, традиций, обычаев. Широко, хотя и непоследовательно, применяется в Западной Европе с 20-х гг. XX в., а после Второй мировой войны - во многих государствах современного мира. Например, проживаю­щие в государствах Запада армяне, курды, турки активно ис­пользуют эту форму автономии для удовлетворения своих этно­культурных потребностей. Формы национально-культурной автономии - создание и деятельность разнообразных нацио­нальных обществ, ассоциаций, фондов, клубов, библиотек, вос­кресных школ и др.

5. Понятие конфедерации весьма подробно рассматривается в курсе теории государства и права. Поэтому нет смысла обращаться к нему в настоящем курсе.

В настоящее время конфедераций в мире нет, последняя - Сенегамбия в Африке существовавшая недолго, ликвидирована в конце 80-х годов. Правда, этот термин употребляется конституциями Канады и Швейцарии, но на деле эти государства давно превратились в федерации.

Контрольные вопросы:

1. Какие разновидности унитарного государства существуют в зарубежных странах?

2. Что такое административно-территориальное деление государства, какие его разновидности существуют?

3. В чем состоят различия между политической (законодательной) и административной автономией?

4. Чем отличается федерация от унитарного государства и автономии?

5. В чем состоит сецессия и как решается этот вопрос в зарубежных конституциях и на практике?

6. Назовите способы размежевания полномочий федерации и ее субъектов?

7. Что такое симметричные и асимметричные федерации?

8. Что такое «региональное государство»?