2 Вариант ответа.
Приватизация коммунальной инфраструктуры
Привлечение частных операторов к управлению КИ
Изменение тарифной политики (ликвидация перекрестки)
Раскрытие информации ОКК
Разделение ответственности за развитие КИ между потребителями и застройщиками
Замена бюджетных инвестиций частными инвестициями
Повышение эффективности сектора, с переводом этого сектора экономики на режим безубыточного функционирования с переориентацией дотирования производителей Ж и КУ к адресному субсидированию малоимущих семей.
Развития института долгосрочного жилищного кредитования граждан (ипотечного кредитования на цели приобретения жилья, кредитования участия граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, кредитования индивидуального жилищного строительства, других форм жилищного кредитования);
Создания условий для увеличения объемов жилищного строительства через внедрение открытых конкурентных процедур предоставления прав собственности на сформированные земельные участки застройщикам, упрощение процедур согласования и государственной экспертизы градостроительной и проектной документации, развитие системы кредитования застройщиков на цели жилищного строительства, а также установление прозрачных и эффективных процедур финансирования развития коммунальной инфраструктуры для объектов нового жилищного строительства, другие меры;
Повышения эффективности функционирования рынка жилья за счет снижения административных барьеров и транзакционных издержек на рынке, защиты прав граждан – добросовестных приобретателей жилья, оптимизации системы налогообложения участников жилищного рынка с целью повышения его прозрачности и стимулирования развития эффективных институциональных форм организации.
Возрождение и усиление административных механизмов принятия решений по управлению и содержанию многоквартирных домов и возложение ответственности за состояние жилой недвижимости на государство, при взимании с собственников определенной «дани»;
Возложение реальной ответственности за состояние многоквартирных домов на собственников помещений и оказание им поддержки в решении проблем содержания жилищной недвижимости.
Плюсы:
сформирован новый слой собственников жилья;
появление частных застройщиков;
развитие ипотечного кредитования;
адресное субсидирование малоимущих семей.
сохранение нерыночных механизмов
Минусы:
сохранение нерыночных механизмов
неудовлетворительное качество коммунальных услуг;
практически отсутствуют стимулы для рационального ведения хозяйства, роста производительности труда, ослаблены мотивации.
Группы потребителей коммунальных услуг – основные характеристики.
Доходы предприятий ЖКХ образуются за счет платежей трех основных категорий потребителей, в число которых входят:
население
бюджетофинансируемые организации (преимущественно организации социальной сферы, в частности, школы, больницы и т.д.)
промышленные и коммерческие организации.
Доходы предприятий ЖКХ от предоставления жилищно-коммунальных услуг населению формируются из двух основных источников:
платежи населения; бюджетные перечисления.
В свою очередь, бюджетные перечисления состоят из:
дотаций на разницу между установленным тарифом по оплате услуги для населения и экономически обоснованным тарифом
бюджетной компенсации льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, предоставленных отдельным категориям населения
субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг.
Существует ряд проблем финансирования, связанных с оплатой коммунальных услуг населением и бюджетными организациями. Это:
превышение фактического объема расходов по производству и предоставлению жилищно-коммунальных услуг и коммунальных ресурсов над объемом расходов, учтенным при формировании тарифа для организации коммунального комплекса
несоответствие фактически полученных предприятиями ЖКХ доходов понесенным расходам по производству и предоставлению жилищно-коммунальных услуг и коммунальных ресурсов по причине:
- низкой платежной дисциплины потребителей
- неисполнения органами местного самоуправления муниципальных образований и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации своих обязательств по финансированию предоставления коммунальных ресурсов бюджетным организациям.
1-ая группа (население; исполнители коммунальных услуг, управляющая организация; товарищество собственников жилья; жилищно-строительный кооператив; жилищный или иной специализированный потребительский кооператив)
2-ая группа (бюджетные учреждения)
3-я группа (иные организации; физические лица – собственники, владельцы нежилых зданий, строений, сооружений, а также нежилых помещений в многоквартирном доме)
4-ая группа (организации водопроводно-канализационного хозяйства)
Исполнителем коммунальных услуг является юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, предоставляющие коммунальные услуги, производящие или приобретающие коммунальные ресурсы и отвечающие за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. Исполнителем может быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив.
Потребителем является гражданин, использующий коммунальные услуги для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
47.Модели организации системы хозяйствования в коммунальном секторе.
В мировой практике существуют три основные управленческие модели организации работы коммунального комплекса: немецкая (или североевропейская), французская и английская. В той или иной степени все они основаны на том, что коммунальная инфраструктура — это сфера ответственности местной власти.
Модель 1. Акционирование коммунальных предприятий с возможной частичной продажей акций при сохранении контрольного пакета у муниципалитета.
В Германии муниципалитеты создают акционерные общества, которые управляют водоканалами. Основные инженерные фонды входят в уставной капитал предприятия, то есть принадлежат уже не местным властям, а предприятию. В таких АО либо 100 процентов собственности, либо контрольный пакет акций принадлежит муниципалитету. В чем достоинство этой схемы? Возникает четкий механизм управления предприятием. Собственник через наблюдательный совет, через общепринятые рыночные институты обеспечивает управление своим имуществом.
Т.е. юридически, это представляет собой приватизацию основных фондов коммунальной инфраструктуры. Войдя в состав уставного капитала акционерного предприятия, основные фонды коммунальной инфраструктуры принадлежат уже не муниципалитету, а предприятию. Основным собственником предприятия в этой схеме остаются местные органы власти.
Недостаток первой модели в том, что она ориентирована не на реальный бизнес. Она не решает ключевую задачу – формирование эффективного частного менеджмента.
Модель 2. Муниципальная собственность на основные фонды, частное управление и инвестиции (концессии).
Во французской модели инфраструктура остается в муниципальной собственности. Та же инженерная система водоснабжения принадлежит муниципалитету. А вот работать на водопроводно - канализационных сетях может любой частный оператор, выигравший конкурс. Муниципалитет формирует конкурентную среду в сфере управления своим имуществом, конкуренцию не на рынке, но за рынок.
Могут применяться различные концессионные схемы, например "строительство — эксплуатация — передача", когда концессионер строит за свои деньги, в течение срока действия концессии владеет и эксплуатирует объект, а потом передает его в муниципальную собственность. Стоимость продукта, который концессионер производит в период действия концессии, регулируется муниципальной властью как продукт монополии. Вложенные в развитие инфраструктуры деньги концессионер возвращает за счет согласованной с городом тарифной политики. Контракт заключается, как правило, на длительный срок — 20—25 лет.
Эта модель, связанная с закреплением собственности на основные фонды объектов инфраструктуры за органами местного самоуправления и с привлечением частного бизнеса для управления этой собственностью, видится привлекательной для России. Во-первых, снимается политическая тема приватизации коммунальной инфраструктуры как системы жизнеобеспечения. Во-вторых, нужно отметить, что рассматриваемая модель - это путь, по которому сейчас идут в первую очередь развивающиеся страны. В то же время это путь, по которому сейчас активно пошла и Восточная Европа.
Модель 3. Приватизация путем продажи всех или контрольного пакета акций акционированного коммунального предприятия частному инвестору.
Это английский, более радикальный путь, когда коммунальные структуры находятся в частной собственности. Все водоканалы в городах Великобритании в результате приватизации принадлежат одной из 7 частных фирм. Влияние региональной власти тем не менее сохраняется, потому что это локальные монополисты и их деятельность регулируется с учетом задач регионального развития.
Этот путь – приватизация основных фондов коммунальной инфраструктуры и переход собственности на эти объекты к частному бизнесу, - по существу, снимает с органов местной власти ответственность за предоставление коммунальных услуг.
У власти в сфере предоставления коммунальных услуг есть, кроме собственности, еще один ресурс влияния – право регулирования ценовой политики коммунальных предприятий, поскольку они являются естественными монополиями. Но как только основные производственные фонды в сфере предоставления коммунальных услуг переходят в собственность к частному бизнесу, этот бизнес структурируется уже не по поселенческому принципу, а по принципу минимизации издержек.
Подведем некоторые итоги.
Германская модель не дает того притока частных инвестиций, который необходим сейчас российскому ЖКК. Она, конечно, отличается большей социальной направленностью и в качестве инвестиционного ресурса ориентирована в первую очередь на бюджетные деньги, на устойчивое развитие в условиях высокого уровня бюджетной обеспеченности.
А чем характеризуется наш коммунальный сектор? Прежде всего, колоссальными потерями — тепла, воды и т.д., а также отсутствием бюджетных ресурсов. Перед нами стоит задача — вызвать у бизнеса интерес к сокращению потерь, создав механизмы превращения их в инвестиции. Потребители сегодня так или иначе оплачивают ушедшие из дырявых труб тепло и воду. Следует организовать дело так, что бизнес, реконструируя магистрали, модернизируя технологические процессы, будет сокращать потери, а население — некоторое время продолжать их оплачивать. Но это не выброшенные на ветер деньги, а возврат инвестиций тем, кто вложил их в развитие инфраструктуры. А это уже концессионные механизмы. Когда период регулирования закончится, появится возможность уменьшить размер оплаты этих услуг. Поэтому особый интерес для нас представляет французский опыт.
48.Особенности бизнес-планирования в организациях коммунального комплекса.
В бедственном положении многих организаций коммунального комплекса виноваты, в первую очередь, такие объективные факторы, как постоянное бюджетное недофинансирование, несбалансированная тарифная политика. Но есть и еще одна не менее важная, но уже субъективная, причина – это отсутствие ясных целей и понимания задач предприятий их руководителями, что не позволяет этим самым руководителям эффективно управлять ведомыми ими предприятиями.
Эффективное управление коммунальными предприятиями сегодня зависит от того, как быстро руководители предприятий поймут, что основной целью деятельности предприятия, управляющего объектами коммунальной инфраструктуры, вне зависимости от его организационно-правовой формы является все же получение прибыли или, по крайней мере, достижение безубыточности от осуществления деятельности по предоставлению коммунальных услуг.
Сегодня управление предприятием становится невозможным без эффективного планирования его деятельности и контроля за реализацией планов. Но если посмотреть, как до сих пор планируют хозяйственную деятельность планово-экономические отделы коммунальных предприятий, то можно увидеть "дела давно минувших дней". Планирование деятельности осуществляется по принципу "от достигнутого" и начинается с производства, а не со сбыта. Решение об объемах реализации коммунальных услуг принимается на основе данных, предоставляемых планово-экономической, а не абонентской службой, которая в коммунальных предприятиях должна исполнять функции службы сбыта. На многих коммунальных предприятиях вообще отсутствует процесс планирования объемов реализации коммунальных услуг, и решение принимается на основе данных предшествующих периодов.
Планирование мероприятий по содержанию и ремонту основных средств коммунального предприятия также проводится только финансовое, причем в пределах лимита денежных средств, соответствующего затратам также предшествующих периодов. Чаще всего это делается вне зависимости оттого, сможет ли предприятие оплатить предстоящий ремонт, так как не знает, получит ли оно деньги за предоставленные услуги.
Нет пообъектного планирования, обоснования необходимости проведения мероприятий и ранжирования их. Как результат - невозможность регулирования расходования финансовых средств собственником имущества.
На многих предприятиях о бизнес-планировании говорят, в лучшем случае, как о технико-экономическом обосновании, не забывая при этом о себестоимости и нормативах. А бюджетирование частенько называют "расчетом себестоимости котловым методом. И до сих пор формирование тарифа на коммунальные услуги, как правило, происходит по принципу "себестоимость + процент рентабельности".
При таком подходе можно с уверенностью утверждать, что структура тарифа не может соответствовать реальным финансовым потребностям предприятия. Для определения тарифов на большинстве предприятий используется нормативная себестоимость, которая, как правило, весьма существенно отличается от фактических затрат на производство услуг.
При использовании отраслевых нормативов не учитывается специфика деятельности конкретного предприятия (например, состояние его основных фондов), а также его реальные потребности, которые могут быть как выше, так и ниже нормативных величин. То же касается и расчета численности работников, который основывается не на реальных потребностях в человеческих ресурсах, а на нормативах (особенно это несоответствие касается управленческого персонала). Кроме того, некоторые статьи затрат практически не поддаются нормированию (например, общехозяйственные затраты).
Реалии российского бухгалтерского учета таковы, что себестоимость продукции (услуг) коммунальных предприятий - величина, которая не отражает действительных затрат предприятия на производство продукции или оказание услуг. Так, действующее законодательство не позволяет включать в себестоимость некоторые расходы, неизбежно возникающие у всех предприятий.
Учитывая, что ряд необходимых расходов (например, часть процентов по обслуживанию полученных займов, расходы на развитие, замену и реконструкцию основных средств) может быть произведен только из прибыли, то в случае, если включаемую в тариф прибыль рассчитывать как процент от себестоимости, ее величины может не хватить для финансирования необходимых расходов. Главное, такая система никоим образом не стимулирует предприятие к снижению себестоимости, ведь снижение издержек одновременно приведет и к снижению абсолютной величины прибыли.
Кроме того, не всегда проводится четкое разграничение между объемом произведенной продукции, объемом реализованной продукции (выручкой от реализации) и поступлениями от реализованной продукции. Между тем это разные вещи, и для эффективного управления предприятием руководитель в любое время должен иметь максимально точную информацию о том, какими деньгами он располагает сейчас, какими средствами он будет располагать завтра, что является источником этих средств и какие расходы будут финансироваться за счет этих средств. В результате получается, что финансово-экономические службы продолжают плодить массу документов, большинство которых не пригодно не только для принятия оперативных управленческих решений, но и для финансового анализа.
В этих условиях планирование и контроль результатов деятельности коммунального предприятия становятся невозможными без формирования программы действий (или бизнес-плана) и бюджета как основного инструмента управления предприятием, обеспечивающего точной, полной и своевременной информацией руководство.
Бюджетирование - это даже не столько инструмент по определению финансовых потребностей предприятия и формированию тарифов, сколько управленческая технология, основа финансовой дисциплины. Бюджетирование используется, прежде всего, для повышения ответственности руководителей различного уровня управления за финансовые результаты, достигнутые возглавляемыми ими структурными подразделениями.
Бюджет предприятия является финансовым выражением целей предприятия, его стратегий и намеченных мероприятий. Это согласованный и сбалансированный план, объединяющий финансовую и инвестиционную деятельности предприятия и позволяющий сопоставлять все понесенные затраты и полученные результаты по отдельным подпериодам и на предстоящий период в целом.
Расчеты, осуществляемые в процессе формирования бюджета предприятия, позволяют определить необходимую сумму денежных средств для реализации поставленных целей, а также источники поступления этих средств (собственные и заемные средства, средства бюджетов разных уровней или средства инвестора). При дефиците средств и отсутствии возможности привлечения кредитных средств анализируются расходы по статьям, их очередность, проводится сокращение расходов.
Так же как и деятельность любого коммунального предприятия, которую принято разделять на три основные функциональные области: производственную (или операционную), инвестиционную и финансовую, применяемые в финансовом планировании виды бюджетов можно разделить на следующие основные группы:
· основные бюджеты (бюджет доходов и расходов, бюджет движения денежных средств, расчетный баланс);
· операционные бюджеты (бюджет продаж, бюджет прямых затрат на сырье и материалы, бюджет прямых затрат на оплату труда, бюджет общепроизводственных расходов, бюджет управленческих расходов и др.)
- инвестиционный бюджет
Упрощенный механизм построения бюджета предприятия
Самый первый шаг - это построение бюджета продаж на основе прогноза объемов реализации услуг. Объем реализации продукции (услуг), в свою очередь, является главным элементом в бюджетном планировании, от которого зависит объем используемых ресурсов и, в конечном счете, прибыль.
На основе информации об имеющихся у предприятия ресурсах (производственных мощностях, оборудовании, транспорте, комплектующих и т. д.) и прогнозе реализации строится бюджет производства.
Далее проводится расчет необходимых ресурсов для производства и строятся бюджет прямых затрат на сырье и материалы (электроэнергия, газ, вода, химреагенты) и бюджет прямых затрат на оплату труда основных производственных рабочих, бюджет общепроизводственных издержек (бюджет затрат, необходимых для обслуживания основного производства) и бюджет управленческих расходов.
Следующим этапом является определение мероприятий и затрат, направленных на закупку нового и модернизацию эксплуатируемого оборудования, реконструкцию зданий, сооружений, перепланировку действующих цехов и производственных помещений для максимального использования имеющихся мощностей. В результате этой работы выстраивается инвестиционный бюджет (или бюджет капитальных затрат).
Затем необходимо составить бюджет налогов и обязательных платежей из прибыли, которые предприятию предстоит выплатить.
Далее следует определение величины тарифа, соответствующего финансовым потребностям предприятия, и построение основных бюджетов (бюджета доходов и расходов, бюджета движения денежных средств, расчетного баланса).
При таком подходе тариф за предоставленную коммунальную услугу будет определяться не как сумма себестоимости и определенной величины рентабельности, а как соотношение совокупных затрат предприятия и количества услуг.
Упрощенная схема расчета тарифа будет выглядеть следующим образом:
1. Определение общей величины(всех предполагаемых) расходов коммунального предприятия суммированием операционного и инвестиционного бюджетов.
2. Выделение из этой величины себестоимости в соответствии с налоговым законодательством. Разница будет формировать прибыль.
3. Определение величины налогов и обязательных платежей, которые нужно будет заплатить с этой прибыли (бюджет налогов и обязательных платежей из прибыли).
4. Определение реальной величины финансовых потребностей предприятия путем суммирования общей величины расходов предприятия и величины налогов и платежей из прибыли.
5. Определение величины тарифа путем деления реальной величины финансовых потребностей предприятия на количество реализуемых услуг.
При принятии решения о внедрении технологий бизнес - планирования на коммунальных предприятиях важно, чтобы их руководители осознавали всю важность и необходимость финансового планирования. Ввиду того, что бюджетирование является, прежде всего, инструментом сугубо управленческого учета, самое ценное, что оно может дать, - это координацию всех сторон деятельности предприятия.
Успех внедрения бюджетирования зависит от тщательности проработки всех регламентов и процедур составления и контроля исполнения бюджетов, "включенности" руководства, а также от уровня квалификации и подготовки специалистов, отвечающих за бюджетирование. Невыполнение бюджета может означать срыв всех планов предприятия: производства, выплаты заработной платы, налогов и т. д.
Выделим следующие требования к организации процесса бюджетирования, соблюдение которых необходимо для успешного формирования, внедрения и функционирования этой системы на предприятии:
- наличие единого документа, регламентирующего бюджетный процесс;
- создание бюджетного комитета;
- установление жесткой финансовой дисциплины;
- выстраивание приоритетов в финансах;
- четкое разграничение полномочий и ответственности служб.
Существенным для процесса бюджетирования является наличие коллегиального распорядительного органа, который может называться бюджетным, финансовым комитетом или как-то иначе. Он должен обладать полномочиями перераспределять средства между статьями бюджета, разрабатывать меры по ликвидации дефицита бюджета, наказывать и поощрять ответственных лиц. В противном случае система бюджетирования оказывается безрезультатной.
При этом важна именно коллегиальность, означающая, что членами бюджетного комитета должны быть руководители всех направлений, так как один человек, пусть даже он и генеральный директор, может что-то и упустить. По сути, бюджетный комитет является центром ответственности в системе бюджетирования.
Еще одной функцией бюджетного комитета является определение приоритетов платежей. Необходимо, чтобы каждый платеж, включенный в бюджет, имел идентификатор приоритета. Все решения бюджетного комитета обязательны для исполнения. При этом должен неукоснительно выполняться принцип финансовой дисциплины - финансовая служба осуществляет только те платежи, которые включены в плановый бюджет. Корректировать его имеет право только генеральный или финансовый директор.
С помощью бюджетов руководитель должен иметь возможность контролировать уровни затрат конкретных видов ресурсов, регулировать объем расходов в пределах, соответствующих общему притоку денежных средств, определять, когда и на какую сумму должно быть обеспечено финансирование, и изыскивать возможности экономии каких-либо видов затрат или расходов в будущем. Поэтому в бюджетных форматах должны находить свое отражение не все возможные, а наиболее важные виды затрат, доля которых в объеме продаж составляет не менее 0,5%. Все остальные затраты и расходы могут быть сгруппированы в статье "Прочие расходы".
При постановке бюджетирования еще одной из наиболее серьезных проблем, которые приходится решать в первую очередь, является определение форматов основных бюджетов. С одной стороны, по форме и структуре они могут быть приближены к установленным формам бухгалтерской отчетности хотя бы потому, что такой подход позволяет своевременно получать информацию, необходимую для контроля над исполнением этих бюджетов. С другой стороны, используемые в настоящее время в России формы бухгалтерской отчетности мало пригодны для финансового планирования ц прогнозирования. Поэтому руководители самостоятельно, с учетом специфики каждого конкретного предприятия, определяют структуру бюджетного формата, т.е. набор статей доходов и затрат, поступлений и списаний.
Помимо упорядочения системы бизнес-планирования, бюджетирование является неотъемлемой частью эффективной системы тарифного регулирования. Бюджеты и пояснительная записка к ним должны рассматриваться в качестве заявки на пересмотр тарифов регулирующим органом. Бюджетирование делает заявку на пересмотр тарифов более обоснованной и прозрачной. Операционные бюджеты и бюджет инвестиций позволяют регулирующему органу с полной ясностью осознать аргументированность каждой копейки в рассчитываемом предприятием тарифе. Например, если регулирующий орган считает, что предлагаемый тариф непосилен для населения (повышает возможность социального взрыва), то он может предложить предприятию пересмотреть свои бюджеты в сторону сокращения.
С одной стороны, предприятие не должно соглашаться на пересмотр операционных бюджетов, так как от их исполнения зависит бесперебойное обеспечение потребителей коммунальными услугами. С другой стороны, всегда существует возможность сократить инвестиционный бюджет и, таким образом, снизить тариф. Естественно, для достижения оптимального для всех заинтересованных сторон тарифа потребуется несколько подобных итераций, но можно сказать с большой долей уверенности, что принятый тариф будет экономически обоснован и позволит коммунальному предприятию эффективно работать.
Соотношение инвестиционного и операционного бюджетов позволяет установить рентабельность предприятия расчетным, а не административным, "на глазок", путем, как это происходит в большинстве муниципальных образований. Также бюджетирование исключает возможность выполнения работ, незапланированных в бюджете, так как, к сожалению, предприятия коммунального хозяйства часто становятся заложниками административной системы управления и вынуждены выполнять работы, не обеспеченные необходимыми финансовыми средствами в виде тарифов или прямых платежей бюджета.
Актуальность бизнес - планирования заключается в том, что на его основе проводится обоснование деятельности будущего предприятия, поэтому руководитель должен четко представлять, что от того, как будет строиться и исполняться бизнес-план, зависит финансово-экономическое будущее возглавляемого им предприятия.
Государственно-частное партнерство в коммунальном секторе – основные характеристики.
Применительно к коммунальному хозяйству используют государственно-частное партнерство определяется как делегирование функции управления муниципальными системами коммунальной инфраструктуры и предоставления коммунальных ресурсов на определенный срок частному сектору, в целях эффективной эксплуатации и/или строительства объектов и систем коммунальной инфраструктуры.
Преимущества ГЧП:
‐ лучшая интеграция и координация между фазами проектирования, строительства и эксплуатации объекта при заключении контракта на реализацию всех трех фаз;
‐ современные инженерные решения и эффективное управление;
‐ акцент на качество обслуживания пользователей-клиентов;
‐ подход, целью которого является минимизация общих затрат по проекту на весь срок контракта (инвестиции – строительство или модернизация – эксплуатация);
‐ эффективное использование капитала и получение дополнительных доходов.
Схема создания партнерства основывается на сбалансированном распределении прежде выявленных рисков и позволяет передать определенную их долю частному оператору, который способен контролировать их лучше, чем власти. В итоге, создание государственно-частного партнерства позволяет властям лучше оценить реальные затраты проекта.
Риски и угрозы:
Во-первых, слабый контроль регулирующих органов может приводить к изъятию монопольной ренты ориентированными на прибыль частными компаниями-операторами. Для более эффективного контроля необходимо обеспечить должную прозрачность финансовой деятельности частных компаний и построить систему мониторинга за исполнение ими условий договора с властями, включая реализацию согласованных производственной и (в случае концессии) инвестиционных программ.
Во-вторых, окупаемость инвестиционной программы, предложенной частным бизнесом или органами власти, может потребовать резкого роста тарифов.
В-третьих, возможное банкротство коммерческой компании может иметь огромные негативные социальные последствия для постоянных потребителей ее услуг, а также снизить доверие населения к местным органам власти.
Формы:
‐ сервисный контракт: снижение стоимости предоставляемых услуг через проведение конкурса, в котором могут принимать участие предприятия и организации любой формы собственности. (1-3 года)
‐ договор на управление: улучшить управление некоторыми государственными (муниципальными) активами или структурами путем привлечения на конкурсной основе компетентной частной управляющей компании (3-5 лет)
‐ договор аренды: улучшение качества предоставления коммунальных услуг путем привлечения к управлению инфраструктурой частного бизнеса, с передачей последнему коммерческих рисков(3-5 лет)
‐ концессия: передачи в концессию объектов коммунальной инфраструктуры является улучшение качества предоставляемых публичных услуг путем привлечения к управлению и финансированию капитальных вложений в инфраструктурные объекты частного бизнеса на конкурсной основе.(10-30лет)
‐ полная приватизация
ГЧП в коммуналке определяется как делегирование функции управления муниципальными системами коммунальной инфраструктуры и предоставления коммунальных ресурсов на определенный срок частному сектору.
Международный опыт последних десятилетий показал, что государственно-частное партнерство может приносить большую пользу для модернизации систем коммунального обслуживания многих стран. Оно выгодно, как для властей (государственных или муниципальных), так и для частного бизнеса. В то же время, этот опыт показал, что государственно-частное партнерство не может и не должно выступать в качестве панацеи на все случаи жизни, гарантированной от каких бы то ни было издержек и неудач.
Но это обстоятельство не должно отбивать у власти желание развивать данный тип взаимоотношений с бизнесом. Государственно-частное партнерство показало себя как один из наиболее эффективных механизмов решения разнообразных сложных проблем, возникающих в сфере коммунального обслуживания и развития [строительства] инфраструктуры в условиях финансовых ограничений.
Схема создания партнерства основывается на сбалансированном распределении прежде выявленных рисков и позволяет передать определенную их долю частному оператору, который способен контролировать их лучше, чем власти.
В чем преимущества привлечения частного оператора к управлению коммунальной инфраструктурой для органов власти?
1.Эффективная эксплуатация и/или строительство объектов и систем коммунальной инфраструктуры.
Государственно-частное партнерство означает не только вовлечение частного сектора в финансирование инвестиционных проектов, окупаемость которых предполагается на основе доходов, полученных от эксплуатации коммунальной инфраструктуры, но также привлечение знаний и управленческого опыта частного сектора для более эффективного, чем прежде, управления коммунальными системами в течение длительного времени.
2.Таким образом, сущностью и главной целью государственно-частного партнерства является, скорее, более эффективное оказание услуг, чем просто финансирование инвестиционных потребностей инфраструктуры.
3.В случае привлечения частных инвестиций в сектор снижается нагрузка на бюджет, и могут высвобождаться бюджетные средства, что позволяет направить их на другие социальные цели, такие как образование или здравоохранение. Кроме минимизации бюджетных расходов, использование эффективных схем государственно-частного партнерства позволяет оптимизировать проектные решения.
Потенциальные преимущества государственно-частных партнерств состоят в следующем:
‐ лучшая интеграция и координация между фазами проектирования, строительства и эксплуатации объекта при заключении контракта на реализацию всех трех фаз;
‐ современные инженерные решения и эффективное управление;
‐ акцент на качество обслуживания пользователей-клиентов;
‐ подход, целью которого является минимизация общих затрат по проекту на весь срок контракта (инвестиции – строительство или модернизация – эксплуатация);
‐ эффективное использование капитала и получение дополнительных доходов.
ГЧП способствуют развитию местных финансовых рынков, поскольку формируют механизмы долгосрочного инвестирования с достаточно низкими рисками. При должной государственной поддержке они могут выступать катализаторами развития и модернизации местных финансовых рынков.
Модернизация технологии и передача современного опыта управления благотворно отражается на местных предприятиях, участвующих в проекте, способствует повышению квалификации местного персонала.
Привлечение частного сектора может решить некоторые экологические проблемы.
Политическая выгода: применение государственно-частного партнерства позволяет сохранить «общественную» сущность коммунального обслуживания.
Перемещая центр действия органа местного самоуправления в область контроля, государственно-частное партнерство позволяет трансформировать его роль из органа, управляющего хозяйственной деятельностью коммунальных предприятий, в орган административный и контролирующий. Это дает возможность внедрять рыночные принципы хозяйствования в коммунальный сектор, снижать затраты.
Основные формы управления объектами коммунальной инфраструктуры: собственность, эксплуатация, коммерческие риски и сроки.
При рассмотрении договоров государственно-частного партнерства главное внимание следует уделять трем видам риска:
‐ риск, связанный с управлением инфраструктурой и обеспечением ее работоспособности;
‐ коммерческий риск - риск неоплаты потребителями полученных услуг (риск недосбора платежей потребителей);
‐ инвестиционный риск - риск неокупаемости вложенных в проект инвестиций (тесно связан с рисками неблагоприятного изменения тарифного регулирования и бюджетной политики).
В зависимости от распределения этих рисков, заключается тот или иной договор государственно-частного партнерства.
Основные виды договоров:
‐ сервисный контракт (контракт на услуги) - цель заключения сервисного контракта – снижение стоимости предоставляемых услуг через проведение конкурса, в котором могут принимать участие предприятия и организации любой формы собственности;
‐ договор на управление цель заключения договора на управление – улучшить управление некоторыми государственными (муниципальными) активами или структурами путем привлечения на конкурсной основе компетентной частной управляющей компании;
‐ договор аренды цель заключения договора аренды объектов коммунальной инфраструктуры – улучшение качества предоставления коммунальных услуг путем привлечения к управлению инфраструктурой частного бизнеса, с передачей последнему коммерческих рисков;
‐ концессия, включая соглашения, которые традиционно называются BOT («building, operation, transfer»; в русском переводе – «строительство, эксплуатация, передача») - целью передачи в концессию объектов коммунальной инфраструктуры является улучшение качества предоставляемых публичных услуг путем привлечения к управлению и финансированию капитальных вложений в инфраструктурные объекты частного бизнеса на конкурсной основе;
‐ полная приватизация, включая схемы BOO («building, operation, own»; в русском переводе – «строительство, эксплуатация, собственность»), в частные руки переходит не только управленческая и финансовая деятельность, но и основные фонды, технологически необходимые для предоставления товаров и услуг.
Распределение рисков по моделям
Основные риски органов местного самоуправления при заключении договоров государственно-частного партнерства.
1.Слабый контроль регулирующих органов может приводить к изъятию монопольной ренты ориентированными на прибыль частными компаниями-операторами. Для более эффективного контроля необходимо обеспечить должную прозрачность финансовой деятельности частных компаний и построить систему мониторинга за исполнение ими условий договора с властями, включая реализацию согласованных производственной и (в случае концессии) инвестиционных программ.
2. Окупаемость инвестиционной программы, предложенной частным бизнесом или органами власти, может потребовать резкого роста тарифов, что может сделать соответствующие коммунальные услуги финансово недоступными для наименее обеспеченных слоев населения.
3. Возможное банкротство коммерческой компании может иметь огромные негативные социальные последствия для постоянных потребителей ее услуг, а также снизить доверие населения к местным органам власти, которые принимали решение о привлечении частной компании в коммунальный сектор их муниципальных образований.
4. Недостаточная прозрачность отношений власти и частного бизнеса в рамках государственно-частного партнерства рождает недоверие к нему со стороны потребителей соответствующих коммунальных услуг, которые, если сочтут себя проигравшими или обиженными, в день выборов уже как избиратели могут выразить свое недоверие к находящимся у власти политикам.
Основные риски частного оператора при заключении договоров государственно-частного партнерства.
Среди основных факторов, ограничивающих желание инвесторов финансировать капитальные вложения в коммунальную инфраструктуру, следует назвать высокие политические риски, слабую судебную систему, низкие доходы населения, определяющие его высокую чувствительность к изменениям в уровне тарифов, высокую неопределенность относительно текущего состояния основных фондов, передаваемых в управление частному предприятию.
1.Риски тарифного регулирования
2.Риск, связанный с системой бюджетного финансирования коммунальных предприятий
3.Дотации предприятиям коммунального сектора на разницу в тарифах для населения и полным тарифом на коммунальные услуги.
4.Бюджетное возмещение коммунальным предприятиям финансовых потерь, связанных с предоставлением различным категориям граждан льгот на оплату ЖКУ.
5.Политические риски, связанные с собственником инфраструктуры
6.Наличие незарегистрированного имущества
7.Дефицит долгосрочного финансирования
8.Низкий уровень платежеспособности населения и проблема приемлемости тарифов
9.Неопределенность объемов спроса
10.Неопределенность состояния и стоимости основных фондов
Использование показателей деятельности в формировании концессионных соглашений.
Концессионные соглашения
Целью передачи в концессию объектов коммунальной инфраструктуры является улучшение качества предоставляемых публичных услуг путем привлечения к управлению и финансированию капитальных вложений в инфраструктурные объекты частного бизнеса на конкурсной основе.
Под публичными услугами здесь мы понимаем те виды услуг, которые в силу законодательства или традиций преимущественно оказывает государственный или муниципальный сектор. К таким видам услуг относятся, чаще всего:
‐ коммунальные услуги (теплоснабжения, водоснабжение, водоотведение);
‐ электроэнергетика, включая гидроэнергетику;
‐ транспортные услуги (автомобильные и железные дороги, морские и воздушные порты);
‐ утилизация мусора.
Согласно договору концессии, частный оператор получает во владение государственные или муниципальные инфраструктурные объекты с целью ведения хозяйственной деятельности по предоставлению товаров и оказанию услуг оговоренного в договоре качества. Важным содержательным моментом договора концессии является принятие концессионером на себя определенных финансовых обязательств по инвестированию в инфраструктурные системы. Таким образом, в рамках договора концессии частный бизнес принимает на себя все три группы рисков, о которых говорилось ранее: коммерческие и инвестиционные риски и риски, связанные с управлением инфраструктурой и обеспечением ее работоспособности.
Важным фактором, определяющим целесообразность заключения концессионных соглашений, является необходимость привлечения больших инвестиционных ресурсов в развитие коммунальной инфраструктуры при ограниченности бюджетных ресурсов.
Очевидно, что интерес бизнеса к подобным контрактам возможен только в том случае, если они с приемлемыми рисками позволяют обеспечить необходимую норму доходности на вложенный капитал. Поэтому, концессионные соглашения должны быть
достаточно длительными для обеспечения возврата вложенных инвестиций. Срок действия контрактов концессии варьируется от 10 до 30 и более лет. Сроки концессионных соглашений, используемые в международной практике, представлены в таблице 1.
Таблица: 1. Принятые в международной практике сроки концессионных договоров Имущество, переданное в концессию |
Срок концессии |
Платные дороги. |
20-30 лет |
Электроэнергетика |
15-20 лет |
Гидроэнергетика |
20-30 лет |
Водоснабжение и водоотведение |
15 – 30 лет |
Удаление и переработка твердых отходов |
10-15 лет |
В практике западных стран встречается несколько типов концессионных соглашений.
Классической и наиболее часто встречаемой концессией является соглашение, по которому частной компании на фиксированный срок передаются в управление объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Концессионер по контракту берёт на себя все инвестиционные, коммерческие и эксплуатационные риски, связанные с управлением этим имуществом. При этом, концессионер обязан обеспечить определенный уровень качества предоставления публичных услуг потребителям. В процессе подготовки концессионного контракта стороны определяют потребности в инвестициях, срок их окупаемости, срок действия договора, права, обязанности и ответственность сторон, условия финансирования исполнения контракта и иные финансовые условия, условия индексации и пересмотра цен на предоставляемые концессионером услуги и ряд других вопросов. Концессионер периодически отчитывается перед государством (муниципалитетом) о результатах своей деятельности за отчетный период. По окончании срока концессии имущество возвращается собственнику.
Как уже упоминалось выше, в международной практике существует специальный вид концессий - BOT-соглашения. Их смысл заключается в том, что частный оператор берет на себя обязательство по строительству инфраструктурного объекта, по его эксплуатации в течение достаточно длительного срока действия договора и по передаче этого объекта в государственную или муниципальную собственность по окончании срока действия концессионного договора.
Наибольший практический интерес вызывает сравнение договоров концессии с арендой и договорами на управление. Из этого сравнения можно выделить явные мотивационные преимущества концессии. Например, если компания принимает на себя риск инвестиций, она будет заинтересована экономить воду, например, путем борьбы с утечками не только для снижения эксплуатационных затрат, но и для сокращения капитальных расходов (в силу ограниченности мощностей).
Вообще, объединение инвестиционной и эксплуатационной деятельности дает дополнительные выгоды в виде гарантии целостности и лучшей координации, а также способствует обмену информацией. Концессия представляет более сильные стимулы к адекватному содержанию основных фондов, так как оператор является в то же время и инвестором. Однако, следует признать, что эти стимулы значительно ослабевают с приближением конца срока контракта, и это также приводит к необходимости включения в контракт минимальных требований к возвращаемым в конце срока контракта основным фондам.
Выгоды от лучшей координации возникают не только на этапе эксплуатации, но и на этапе строительства. Если предприятие, которое занимается строительством инфраструктуры, знает, что ему придется потом заниматься ее эксплуатацией и содержанием (и даже управлением), оно не будет пытаться побыстрее закончить работу и применять самые дешевые решения в строительстве, за которые придется дорого платить при эксплуатации и содержании.
Основные положения модели «регулирование рентабельности»: преимущества и недостатки
Модель основана на оценке издержек регулируемого предприятия.
При таком подходе регулируемая цена устанавливается на уровне, позволяющем предприятию покрывать свои операционные издержки и обеспечивать некоторую заданную доходность используемого капитала. Если определить тариф через отношение требуемой выручки к планируемому объему реализации соответствующих товаров и услуг, формула расчета тарифа выглядит так:
В предлагаемой модели тарифного регулирования в пределах периода действия тарифа у регулируемых предприятий возникает экономическая заинтересованность в сокращении издержек с целью увеличения собственной прибыли. Но поскольку в следующий период тарифного регулирования финансовые потребности предприятия для выполнения производственной программы определяются на основе сложившейся на момент пересмотра тарифа структуры издержек, то устанавливаемый тариф на продукцию предприятия будет снижен на величину сокращения издержек.
Достоинства:
• Устанавливаемый тариф обеспечивает предприятию возможность безубыточного функционирования, а инвесторам — возможность получения «справедливого» дохода. Таким образом, предприятие полностью покрывает свои финансовые потребности и получает возможность выхода на рынок капитала (например, для финансирования крупных инвестиционных проектов).
• Регулирующий орган устанавливает цену, исходя из оценки экономических издержек. Новый этап регулирования тарифа позволяет избавиться от груза прошлых ошибок, что особенно ценно в условиях нестабильной экономической среды.
• Предприятие имеет экономические стимулы к сокращению издержек в период действия тарифа, что в итоге должно привести к уменьшению тарифа для потребителя.
Недостатки:
• У регулирующего органа, как правило, недостаточно информации о будущих издержках предприятия, в то время как предприятие имеет объективную возможность манипулировать предоставляемой информацией.
• Процедура регулирования требует значительных затрат времени и денег. Анализ и проверка предоставленной предприятием информации может потребовать привлечения внешних экспертов (аудиторов, инженеров и др.), что сопряжено с определенными финансовыми затратами.
• Предприятие заинтересовано в осуществлении всех мероприятий по сокращению издержек в начале регулируемого периода, поскольку в этом случае оно сможет аккумулировать всю величину получаемой экономии за весь период. В конце регулируемого периода стимулы для повышения эффективности и сокращения издержек практически исчезают.
Основные положения модели «Регулирования потолка цен»: преимущества и недостатки.
Метод регулирования «потолка цен» предполагает установление тарифа не на основе анализа структуры издержек предприятия, а исходя из значения тарифов в предыдущий период регулирования с учетом информации об изменении параметров работы предприятия во времени и сравнения предприятия с аналогичными предприятиями. Одним из основных принципов регулирования по методу «потолка цен» является стимулирование предприятий к эффективному поведению.
Для каждого периода t, предельный тариф Тt рассчитывается на основе предельного тарифа за предыдущий период Тt-1, который корректируется на фактор эффективности Х, устанавливаемый регулирующим органом для данного периода регулирования. Потолок цен может быть также скорректирован с помощью фактора RPI, чтобы учесть изменение внешних условий, влияющих на уровень общих издержек предприятия. В английской практике RPI равен индексу потребительских цен. Но в общем случае он может устанавливаться более сложным образом, например, с учетом изменения регулируемых цен на газ, электроэнергию и т.д.
Самая серьезная задача регулятора – установление параметра Х.
Параметр Х определяется путем анализа относительной эффективности деятельности предприятия. Анализ проводится на основе собираемых индикаторов финансовой и производственной деятельности коммунальных предприятий. Для корректного сравнения полученных индикаторов предприятия могут группироваться по специфическим особенностям.
Достоинства:
В этой модели тарифы пересматриваются каждые три-пять лет. И поскольку тарифы не пересматриваются в течение длительного периода, возникает ценовая стабильность, а, следовательно, создаются стимулы для регулируемого предприятия снизить свои издержки ниже согласованного с регулирующим органом уровня и получить, тем самым, дополнительную прибыль.
Процедура установления тарифов упрощается и удешевляется. Второе преимущество состоит в том, что такая система создает стимул повышения эффективности деятельности регулируемых предприятий. Если тариф индексируется не на всю величину роста цен, а на меньшую величину, то менеджер предприятия должен понимать, что именно на эту величину или большую он должен снизить издержки предприятия.
Недостатки:
Определенный субъективизм в установлении Х.
Субъективизм в выборе исходного уровня тарифа, относительно которого будут рассчитываться тарифы в последующие периоды регулирования.
Основные проблемы тарифного регулирования организаций коммунального комплекса в Российской Федерации.
Регулирование тарифов в коммунальном секторе до настоящего времени носит политизированный, неформализованный и плохо прогнозируемый характер.
Плохое тарифное регулирование ориентирует регулируемый экономический субъект на повышение издержек с целью увеличения прибыли.
Хорошее тарифное регулирование ориентирует регулируемый экономический субъект на снижение непроизводительных затрат с целью увеличения прибыли.
Анализ выполнения данной предпосылки на практике позволяет выделить следующие типичные проблемы, касающиеся формирования тарифов на товары и услуги коммунальных предприятий России:
Практически повсеместно регулирование тарифов для предприятий выглядит как запоздалая реакция на изменение внешних условий работы коммунальных предприятий. Отсутствует понимание того, что регулирование тарифов должно являться составной частью системы управления коммунальным сектором.
Образование тарифов на товары и услуги коммунальных предприятий, как правило, происходит по принципу «издержки плюс нормированная рентабельность», то есть, расчетная себестоимость продукции (услуг) умножается на определенный процент рентабельности.
При расчете структуры затрат в подавляющем большинстве случаев принимаются некие нормативные, а не реально сложившиеся (или необходимые) затраты. В результате, тарифное регулирование превращается в игру «кто кого обманет».
При формировании тарифа не учитываются реальные потребности предприятия в прибыли.
В большинстве муниципальных образований отсутствуют формализованные процедуры регулирования тарифов. Речь идет об отсутствии а) формализованных причин для пересмотра тарифов, б) определенного срока действия тарифов (в большинстве случаев тарифы устанавливаются на нефиксированный срок), а также в) процедур рассмотрения заявки предприятия на пересмотр тарифа.
Существующие процедуры формирования тарифов, как правило, не учитывают платежеспособность потребителей (прежде всего населения) и финансовые возможности бюджета.
Практически во всех муниципальных образованиях отсутствует связь между процессами рассмотрения и утверждения тарифов для регулируемых предприятий и бюджетным процессом.
Отсутствие формализованных процедур вопроса о величине тарифов
Существующая практика тарифного регулирования не стимулирует приток внебюджетных средств для финансирования инвестиционных проектов в области коммунальной инфраструктуры.
Возможные способы финансирования развития систем коммунальной инфраструктуры.
Существует три основных источника финансирования развития коммунальной инфраструктуры для нужд нового жилищного строительства:
• оплата застройщиками (покупателями жилья);
• оплата всеми потребителями через включение соответствующих расходов в тарифы на коммунальные услуги;
• оплата за счет средств бюджетов различных уровней власти, прежде всего муниципального.
В первом случае оплата может производиться путем перекладывания всех расходов по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры для нужд нового жилищного строительства на застройщиков. Во втором случае все расходы по развитию коммунальной инфраструктуры включаются в тариф на коммунальные услуги. В третьем случае осуществляется прямое бюджетное финансирование. В результате, ни застройщики, ни существующие потребители не платят за развитие коммунальной инфраструктуры.
Потенциальные источники:
- предоплата со стороны застройщиков.
- заемные средства могут привлекаться как коммунальным предприятием, так и местным бюджетом.
В чем проблемы «стихийного» развития систем коммунальной инфраструктуры?
Любая инфраструктура, включая и коммунальную инфраструктуру, создается не ради самой себя, а с целью обеспечения потребностей соответствующей территории в необходимых ресурсах. Необходимо подчеркнуть – планирование развития инфрастуктурных объектов носит вторичный, зависимый характер. Развитие коммунальной инфраструктуры должно определяться на основе планирования развития территорий поселений, в первую очередь – городских поселений. Приращение мощности и трассировка коммунальной инфраструктуры являются функцией от планируемых объёмов строительства и реконструкции и места их расположения. Причем, в этой связи возникает непростая коллизия. Если с точки зрения планирования развития сначала необходимо определиться с новыми объектами - потребителями коммунальных ресурсов и теми нагрузками, которые этим объектам будут нужны по коммунальным ресурсам, то с точки зрения строительства, ситуация выглядит с точностью до наоборот – к моменту завершения строительства (а фактически – несколько раньше) коммунальная инфраструктура должна быть поведена к строящемуся объекту недвижимости, с тем, чтобы в нужный момент обеспечить его нормальную эксплуатацию. Причем, принципиально важная задача – в максимальной степени синхронизировать этот процесс. Если мы опоздаем с подведением инфраструктуры, возведенный объект недвижимости не сможет нормально эксплуатироваться. А это грозит серьезными убытками застройщику. Если необходимая инфраструктура будет подведена к строительной площадке, а объект строительства еще долго будет оставаться незавершенным, то это грозит убытками уже организации коммунального комплекса, которая не только не сможет вернуть вложенные в строительство сетей средства, но из-за отсутствия ожидаемых новых потребителей и неиспользования созданных для них мощностей, не получает ожидаемого объема денежной выручки. Поэтому, задача состоит не только в том, чтобы обеспечить необходимое развитие коммунальной инфраструктуры, но и в том, чтобы этот процесс был синхронизирован с работой строительного комплекса. При рассогласовании объемов нового строительства со сроками и объемами создания инфраструктурных систем возникают проблемы, которыми характеризуется текущее состояние инфраструктуры во многих муниципальных образованиях Российской Федерации. В качестве наиболее ярких примеров проявления таких проблем можно привести транспортные заторы, образующиеся в часы пик, практически, во всех крупных и средних городах страны, длящееся месяцами подключение уже построенных и готовых к эксплуатации объектов недвижимости к системам коммунальной инфраструктуры и повсеместные жалобы застройщиков на рост стоимости квадратного метра жилья из-за дороговизны подключения построенных объектов к соответствующим сетям инженерно-технического обеспечения, и даже памятный всем энергетический блок-аут в г.Москве летом 2005 года.