5. Правовой статус вынужденных переселенцев в России.

На современном этапе развития Российской Федерации вопросы обеспечения и защиты прав человека приобретают особую актуальность применительно к одним из самых не­защищенных членов российского общества — вынужденных переселенцев.

Обострение социально-политической ситуации в бывших республиках СССР, межнациональные и религиозные конф­ликты, экономический кризис, сопровождающийся резким социальным расслоением населения, привели к росту пото­ков мигрантов. За последние десять лет в Россию прибыло 8 млн. мигрантов, из них 754 тыс. вынужденных переселен­цев официально зарегистрированы и имеют статус. Поэтому решение такой научной задачи, как обнаружение и устране­ние негативных тенденций, возникших в практике реализа­ции конституционных прав вынужденных переселенцев, имеет большую ценность. Данная задача приобретает особую актуальность ив силу того, что уровень обеспечения основ­ных прав и свобод мигрантов падает, закрепленные в зако­нодательстве многие права и свободы данной категории лиц полностью или частично не реализуются.

Конституция Российской Федерации защищает права и свободы всех лиц, находящихся на территории Российской Федерации, к числу которых относятся и вынужденные пе­реселенцы. Основы правового статуса лиц, признаваемых вынужденными переселенцами, содержатся в Федеральном законе от 20 декабря 1995 г. «О вынужденных переселен­цах» [СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110. 68].

Определяющими элементами правового статуса граждани­на являются права, свободы и обязанности, гражданство, гарантии их реализации.

Правовой статус гражданина складывается из комплекса прав, предоставляемых ему как гражданину или лицу без гражданства (конституционный статус), и прав, предоставля­емых только в установленном законом порядке лицам, отве­чающим определенным требованиям (специальный правовой статус). Вынужденные переселенцы обладают основными правами и свободами человека и гражданина и комплексом дополнительных, специальных прав, обязанностей и их га­рантий.

Таким образом, под правовым статусом вынужденных переселенцев понимается совокупность правовых норм, регу­лирующих самостоятельный предмет — положение вынуж­денных переселенцев, содержание которого составляют основ­ные права, свободы и обязанности человека и гражданина, гарантии их реализации, правовые принципы.

Объем конституционных личных прав мигрантов полно­стью совпадает с объемом личных прав российских граждан, поскольку личные права являются естественными правами каждого человека, принадлежащими ему от рождения, и не зависят от его принадлежности к тому или иному государ­ству (право на жизнь, на свободу передвижения и выбор ме­ста жительства и т.д.). Основные социально-экономические права_; в целом соответствуют правам граждан Российской Федерации, однако различие в объеме их использования су­щественны (право на труд, на социальное обеспечение, пра­во на жилье и т.д.). Права, предоставляемые исключитель­но лицам, которые признаны вынужденными переселенцами: право на проживание в центре временного размещения, право на получение долговременной беспроцентной, возвратной ссу­ды и т.д.

Одним из основных нарушений прав вынужденного пере­селенца является немотивированный отказ в предоставлении статуса вынужденного переселенца. Кроме того, при отказе в приеме заявлений о предоставлении статуса у мигрантов не остается никаких документов, подтверждающих этот факт. В Воронежской области приблизительно 40 тыс. вынужден­ных переселенцев, из них только 23 тыс. считаются зарегистрированными [Коммуна. 2001. 20 апр.].

В соответствии со ст. 5 п. 4 Федерального закона "О вынужденных переселенцах" статус вынужденного переселен­ца предоставляется на 5 лет. По заявлению самого вынуж­денного переселенца он должен продлеваться на каждый последующий год. В действительности же переселенцы забывают это делать, что автоматически приводит к утрате статуса. В течение данного срока, невозможно реализовать пре­дусмотренные законом права. Поэтому требуется, корректировка в сторону увеличения срока действия статуса до 10 лет.

Приобретение статуса вынужденного переселенца во мно­гих субъектах РФ связано с ограничением права на свободу передвижения и выбор места жительства. Необоснованные нарушения свободы выбора мест пребывания и жительства для мигрантов установлены законодательными и подзакон­ными актами Дагестана и Кабардино-Балкарии, Краснодар­ ского и Ставропольского краев, Курганской, Белгородской, Ростовской областей, города Москвы и ряда других субъек­тов Федерации [Информационно-справочный бюллетень Федеральной миграционной службы. М., 1999. С. 34]. Наиболее типичны следующие нарушения прав вынужденных переселенцев:

1. Введение дополнительных условий для регистрации, не предусмотренных федеральным законодательством;:

а) закрепление категорий лиц, пользующихся преимуще­ственным правом приобретения статуса вынужденного пере­селенца. В Республике Северная Осетия - Алания на этот статус могут претендовать лишь те, кто имеет в республике супругов или близких родственников, предоставляющих им жилье, либо письменные гарантии предприятий, учреждений, организаций о трудоустройстве и предоставлении жилья с учетом социальных норм;

б) для регистрации вынужденных мигрантов в Краснодарском крае и Ростовской области необходимо наличие род­ственников, проживающих на территории субъекта в те­чение установленного срока (5 лет — Ростовская область, 10 лет — Краснодарский край);

в) к факторам, затрудняющим получение регистрации, относятся такие, как отсутствие жилплощади, на которой можно прописаться, отсутствие выписки с прежнего места жительства, отказ хозяина занимаемого жилья в прописке и многое другое. Граждане сталкиваются с немотивирован­ным отказом властей в прописке, в том числе в тех случа­ях, Когда имелась и соответствующая жилплощадь, и согла­сие ее хозяина на регистрацию [Филиппова Е. Общинно-компактные поселения: Условия успеха и причины неудач // Права человека. 1998. N° 1. С. 7]. К тому же отказы чаще всего выносятся в устной форме, что затрудняет обжалова­ние неправомерных решений.

2. Регистрация в качестве постоянного жителя только тех вынужденных мигрантов, которые получили статус вынуж­денного переселенца (Краснодарский край).

3. Введение сбора за регистрацию в качестве вынужден­ного переселенца. Сборы за регистрацию, не предусмотрен­ные федеральным законодательством.

4. Введение квот на предоставление права на пребывание (Ставропольский и Краснодарский края, Ростовская область). Отсутствие прописки-регистрации влечет за собой целый ряд трудно разрешимых задач. Без регистрации нельзя по­лучить российское гражданство, ибо содержащееся в законе определение "лица, постоянно проживающие на территории Российской Федерации" трактуется чиновниками как "лица, имеющие регистрацию". Не получив российского граждан­ства, невозможно получить статус вынужденного переселен­ца. Но даже если переселенец предусмотрительно стал граж­данином России еще до переезда, в большинстве регионов Российской Федерации статуса он не получит всё равно, по­скольку его предоставление обусловлено наличием у претен­дента регистрации на территории данного субъекта Федерации. Эта практика абсолютно незаконна и тем не менее ши­роко распространена. 79 % делегатов II Форума переселен­ческих организаций России заявили, что в их регионе на­личие регистрации является необходимым условием получе­ния статуса вынужденного переселенца, и только 48 % — что наличие такого статуса, наоборот, дает право на регист­рацию по месту жительства. [Миронов О. России нужен закон о миграционной политике // Миграция в России. 2000. № 3. С. 6. Кубанские новости. 2001. 26 окт]

Без прописки нельзя ни устроиться на работу на государ­ственное предприятие, ни заниматься предпринимательской деятельностью, ни зарегистрироваться на бирже труда и по­лучать пособие по безработице. Руководители предприятий, принимающие на работу граждан без прописки, несут за это материальную ответственность. В Краснодарском крае за подобное нарушение предусмотрен штраф в размере 30 ми­нимальных размеров оплаты труда, а за совершенное повтор­но — 50 [Кубанские новости. 2001. 26 окт.]. Но зависимость права на трудоустройство от на­личия у лица регистрации по месту жительства прямо про­тиворечит трудовому законодательству Российской Федерации.

В некоторых регионах (например, в Орловской области) прием на бесплатное обучение в средние специальные учеб­ные заведения ограничен только абитуриентами, имеющими постоянную регистрацию на территории данного субъекта Федерации.

Без регистрации нельзя получать пенсии и пособия, офор­мить страховой медицинский полис и пользоваться бесплат­ной медицинской помощью. Люди, не имеющие регистрации по месту жительства или пребывания, беззащитны перед любым произволом, ибо лишены возможности обратиться за помощью к защитникам правопорядка.

Таким образом, причиной ограничения прав личности на свободу проживания и выбор места жительства является про­тиворечие, связанное с превышением пределов правового ре­гулирования в субъектах Федерации.

Этот вопрос рассматривался Конституционным Судом РФ, который указал, что "ограничение прав личности на свобо­ду проживания и выбор места жительства возможно только в соответствии с ч. 3 ст. 55 и 56 Конституций РФ и Федеральными законами" [Рос. газ. 2000. 11 ноября]. Кроме того, в силу ст. 71 Конститу­ции РФ регулирование конституционных прав и свобод че­ловека и гражданина является исключительной компетенци­ей Федерации и, следовательно, не может быть передано Договором между органом государственной власти Россий­ской Федерации и ее субъектом в их совместное ведение или в ведение субъекта Федерации.

Разрешение противоречивой ситуации возможно путем совершенствования и детализации федерального законода­тельства. Требуется распределить на федеральном уровне предметы ведения и полномочия между органом государ­ственной власти Российской Федерации и органом ее субъек­тов.

Практика показывает достаточно очевидную тенденцию сокращения круга лиц, которые могут претендовать на ста­тус вынужденного переселенца. Как правило, при внесении изменений и дополнений в законодательство о статусе вынуж­денных мигрантов в первую очередь учитываются экономи­ческие возможности государства, а не права человека и граж­данина.

Следует отметить, что в Северо-Кавказском регионе в свя­зи с использованием федеральных войск для урегулирования чеченского кризиса во всех субъектах увеличилось число вынужденных мигрантов. Не по своей вине эти субъекты Федерации вынуждены в одиночку и без серьезной финан­совой поддержки решать проблемы, выходящие за рамки их компетенции. В данном случае более эффективным способом снятия противоречий нарушенных прав, гарантированных на федеральном уровне, является обращение вынужденных пе­реселенцев в суд.

Наиболее актуальными вопросами в сфере вынужденной миграции сейчас являются:

• построение системы органов, занимающихся вопросами вынужденной миграции, их формирование и реорганизация, а также определение их компетенций;

• формирование Федеральной миграционной программы.

Согласно Указу Президента РФ от 16 октября 2001 г. [Рос. газ. 2001. 17 окт.] в целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти упразднено Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики. Функ­ции упраздненного министерства перешли в полное ведение МВД в части, касающейся реализации миграционной поли­тики. Теперь МВД занимается обустройством сотен тысяч вы­нужденных переселенцев, выдачей им ссуд, компенсаций, строительством компактных поселений. За последнее время это четвертая реорганизация миграционного ведомства. При­чины издания Указа — борьба с терроризмом и нелегальной миграцией. Думается, что это не является выходом из ситу­ации. Решение об упразднении Министерства по делам фе­дерации выглядит нелогичным и неразумным. Возникает множество проблем: комплектование штата, увольнение ра­ботников бывшего министерства, полномочия МВД; большая работа по внесению изменений в основные законы в облас­ти миграции, во многие постановления Правительства, в ве­домственные акты; вопросы финансирования.

Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2001 г. из проекта бюджета Российской Федерации на 2002 г. в числе других федеральных программ исключена Федеральная миг­рационная программа. Это означает, что государственное финансирование по обустройству в России вынужденных пе­реселенцев будет происходить по остаточному принципу. "Важнейшей задачей Программы является концентрация сил и финансовых средств на реализации накопившегося долга государства по социальной защите и обустройству вынужден­ных мигрантов..." Двадцать одно министерство должно было участвовать в реализации Программы, главное ее достоинство состояло в комплексности. Проект был представлен 20 июня 2001 г. на рассмотрение межведомственной комиссии. Раз­работчикам был задан вопрос: "Что за миграционная поли­тика, если 70 % затрат пойдет на социальные нужды уже приехавших?" Ответ оказался неубедительным: "Невозмож­но же регулировать новые миграционные потоки, пока со старыми долгами не расплатишься. А зачем вообще нужна миграционная программа, на текущие нужды мы и так сред­ства дадим". [Форум переселенческих организаций. 2001. № 10. С. 9.]