Краткая характеристика моделей организации работы гпт

Элементы ГПТ	Модель ГПТ
	Административная	Регулируемый рынок	Свободный рынок
Специальный орган управления ГПТ	Необходим	Необходим	Возможен
Транспортное планирование	Необходимо	Необходимо	Не требуется
Установление маршрутной сети	Необходимо	Обычно необхо­димо, но часто от­да­ется на усмотре­ние операторов в зонах обслужива­ния	Не требуется
Установление расписаний	Необходимо	Необходимо	Не требуется
Диспетчеризация	Необходима	Возможна, но не необходима, если контракты хорошо проверены	Не требуется
Доступ на Рынок	Административным решением	Конкурс или переговоры	Свободный
Конкуренция	Отсутствует	Конкуренция за рынок	Конкуренция на рынке
Заключение контракта обслуживания	Возможно, но обычно не привлекаемый	Необходимо	Не требуется
Тарифное регулирование	Жесткое	Рамочное или жесткое	Не требуется
Оценка качества обслуживания	Необходимо	Необходимо	Не требуется
Обратная связь с Пассажирами	Необходима	Необходима	Не требуется
Обслуживание льготников	В полном объеме	В полном объеме или с ограничени­ями.	Только при полной компенсации
Субсидии и дотации	Обычно Необходимо	Возможно, но необязательно	Только в форме компенсации за льготников
Субсидии на закупку транспортных средств и других активов	Обычно Необходимо	Необходимы, поскольку закупка транспортного средства рассматривается как коммерческая деятельность	Не требуется

До относительно недавнего времени это модель была доминирующей при организации ГПТ в Европе и в других регионах. Частично это отражение прошлых муниципальных инициатив и инвестиций, давших всему городу признанные выгоды от работы ГПТ, а частично - результат прошлых неудачи частного сектора, как в эффективной координации, так и в финансировании, и последовавшей за этим необходимости вмешательства общественного сектора. Вообще же, если ГПТ в настоящее время не находится в общественном секторе, то будет трудно двигаться в направлении полностью общественного транспортного обслуживания.

Ключевое преимущество модели - возможность прямого политического контроля и управления властями города услуг, платы за проезд и льгот. Многие города теперь пришли к выводу, что это в значительной степени может быть достигнуто и через модель регулируемого рынка. Однако привлекательной остается потенциальная гибкость прямого управления обслуживанием, вместо того, чтобы иметь необходимость изменять или ждать возобновление контрактов с операторами.

Дополнительные преимущества:

• эффективные процессы координации и интеграции, позволяющие прямо управлять всеми услугами;

• стабильность и предотвращение переходов.

Неудобства административной системы, однако, существенны. Главные среди них:

• высокие затраты и неэффективность операторов из-за недостатка конкурентного давления;

• низкое качество и неэффективное обслуживание из-за недостатка мотивации, чтобы поднять стандарты;

• недостаток новшеств и негибкость – несмотря на прямой контроль, административные процессы часто действуют как барьер перед новшествами, так как нет никаких конкурентных альтернатив; это может часто создавать сопротивление любым изменениям;

• недостаток доступа к финансам частного сектора – ограничению возможностей развивать обслуживание и вкладывать капитал;

• извращенные стимулы – часто масштабы, высокие расходы и высокие инвестиции могут стать собственными внутренними целями из-за престижа, который это дает управлению транспорта.

Этот набор существенных трудностей применения административной модели подрывает возможность достижения ключевых для города целей – эффективности и результативности, потенциальной доступности ГПТ. Однако можно принять меры, которые уменьшают или снимают эти беспокойства. Два ключевых способа касаются введения или административного давления, или конкуренции, а также требования, чтобы власти постоянно имели систему, предпочтительно независимую организационно, для мониторинга и планирования услуг.

Работа предприятий общественного сектора может быть «корпоратизирована» (коммерциализирована), чтобы отделить транспортное обслуживание от городской политики. Обычно это включает постановку целей и организацию работы с прямой ответственностью руководства предприятий за достижение этих целей. Однако чтобы к этому давлению при операционном разделении отнеслись серьезно, должны быть введены некоторые штрафные санкции за плохую работу. Наиболее эффективный штраф – это угроза, что транспортные услуги будут переведены на конкурентную основу, если поставленные цели не будут достигнуты. Вместе с этим будет полезно реструктурировать крупные предприятия общественного сектора, разделив их на несколько независимых подразделений, которые обеспечивают одинаковую работу и могут конкурировать на конкурсах, если они будут введены.

Действительно, самое эффективное свидетельство готовности города сделать шаг к конкуренции это фактическое предложение на конкурс части услуг. Это должно быть заслуживающий доверия процесс, как в глазах частного, так и общественного сектора. Для участия частного сектора должна быть создана долгосрочная перспектива финансовой жизнеспособности обслуживания. Если предложенные на конкурс услуги не типичны для большинства операций, то общественный сектор вряд ли расценит это как существенную угроза. Практически, это может закончиться долгосрочным переходом к модели регулируемого рынка, если работа общественного сектора не поднята, по крайней мере, до уровня частного сектора.

Альтернатива к конкурсной системе в том, чтобы требовать от общественного сектора заключения субподрядных договоров (для конкурентоспособных предложений) с частным сектором части услуг, обеспечивая сопоставимость и цен, и качества. При этом должно быть ясное понимание, что, если затраты и работа общественного сектора не будут соответствовать показателям субподрядчиков, то увеличивающаяся доля услуг будет подлежать суб-контрактации.

Создание команды планирования обслуживания и транспортной политики, независимой от операционного подразделения может помочь снизить риск недостатка новшества и гибкости, потенциально свойственной административной модели. В принципе это может помочь устранить извращенные стимулы и развивать инновации (возможно с требованием, всестороннего и публичного рассмотрения отчетов относительно предоставленных услуг по определенному заранее графику, например, раз в три года). Однако обычный жесткий контроль планирования и работы ГПТ может, тем не менее, подавить инновационные намерения и результативность обслуживания.

Вывод в том, что слабости, свойственные административной модели, могут быть отчасти преодолены. Но почти наверняка необходимо будет ввести элементы конкуренции, чтобы обеспечить необходимые стимулы для повышения уровня работы оператора общественного сектора. Если желаемый уровень работы не будет достигаться, то уровень конкуренции будет последовательно увеличиваться.

Административная модель, вероятно, будет переходной стадией, которая будет использовать конкурсы для обеспечения роста качества работы, а высокий уровень работы частного сектора будет в перспективе иметь своим результатом движение в направлении роста частного сектора. В любом случае, альтернативных операторов на конкурсах часто не будет, и оператор общественного сектора должен быть готов сделать крупномасштабные конкурсные предложения, которое будут шагом на пути развития конкурентной системы.

Модель свободного рынка. При этой модели транспортное обслуживание осуществляется частными операторами, на которых не накладывается никаких ограничений, кроме обязанности соблюдения законодательства страны. Регулирование обычно ограничивается контролем за соблюдением требований по безопасности движения и охране окружающей среды. В Европе такая модель использовалась только в Великобритании за пределами Лондона. В странах развивающегося мира модель свободного рынка в своей крайней форме существует в Лиме (Перу).

Модель регулируемого рынка. Между этими двумя крайности, есть модель, при которой право выполнения перевозок предоставляется по результатам конкурса. Эта модель позволяет сочетать услуги, предоставляемые частными и муниципальными операторами. Данной модели свойственна «конкуренция за рынок» – т.е. за право предоставлять транспортные услуги (как правило, эксклюзивно), в течение ограниченного периода времени. Примеры этого имеются в Великобритании, Швеции, Дании, Финляндии и других странах Европы.

Обычный ответом на высокие затраты, плохой доступ к инвестициям и недостаток инноваций в общественном секторе ГПТ было введение регулируемого рынка. Общественный сектор сохраняет контроль за политикой и, по крайней мере, планированием высокого уровня обслуживания, в то время как обслуживание на конкурсной основе предоставляют – или частный сектор, или и общественные, и частные операторы.

Объектами конкурсного распределения могут быть определенная территория, часть сети индивидуальный маршрут или, возможно, часть маршрута. Так как цель состоит в том, чтобы передать управление обслуживанием оператору, то обычно объект конкурсного распределения, по крайней мере, полный маршрут. Подобные проблемы возникают при разделении ответственности планирования между городом и оператором. Детальное планирование маршрута может быть сделано транспортной администрацией, или можно дать больше ответственности оператору, заинтересованному, в конечном счете, развивать свою часть сети в пределах генерального плана утвержденного властями. Дальнейшая проблема - распределение риска получения доходов. Есть примеры, когда такой риск принимается властью, оператором или обоими. Все эти проблемы должны будут быть решены в контексте рынка, существующего в конкретном городе. В зрелой рыночной среде операторами может быть взята на себя большая ответственность, в то время как на формирующемся рынке для сокращения риска операторов вероятно поощрение новых участников на основе предложения на конкурсы малых пакетов услуг.

Независимо от того, какие решения предприняты по этим проблемам, ключевыми преимуществами регулируемого рынка являются:

• сохранение городом контроль над политикой и планированием сети;

• более уверенная координация услуг и достижение более широких социальных целей (включая льготы или улучшение экологичности);

• вовлечение частного сектора, что максимизирует эффективность и даст доступ к инвестициям;

• использование инноваций частного сектора;

• преодоление конфликтов в общественном секторе между внедрением планирующихся новшеств и формой собственности оператора;

• гарантии в конкурсном процессе того, что к проблемам допустимости финансовых обязательств обращаются прежде, чем они сделаны.

Ключевые неудобства:

• риск того, что новшества не будут введены в планирование общественного сектора;

• необходимость административных затрат для проведения конкурсов и мониторинга услуг;

• сокращение оперативности и гибкости в деятельности властей из-за их обязательств по контрактам с операторами;

• появление операторов-монополистов в долговременной перспективе.

Практически, требование рассмотрения системы услуг до проведения конкурса внесет дисциплину в систему транспортного планирования и поощрит обсуждение новых идей. Дальнейшее решение проблем могло бы состоять во введении элементов конкуренции в планирование обслуживания.

Ясно, организация конкурсов и управление контрактами требуют затрат, но они будут, по сути, копироваться в других моделях рынка в части процессов мониторинга или управления. Преимущества, связанные с сокращением эксплуатационных расходов и ростом качества, вероятно в любом случае существенно перевесят любые затраты на управление.

Регулируемый рынок, как и свободный, требует существования конкурентоспособных операторов. Однако, конкурсные процессы могут управляться так, чтобы поощрить вход на рынок. Пакеты услуг (от больших до маленьких) формируются, чтобы гарантировать, что весь диапазон операторов может участвовать в конкурсах, а структура рисков (риск дохода - в особенности) распределена так, чтобы поощрить привлечение новых операторов.

Для успеха очень важно будет гарантировать новым участникам, что конкуренция справедлива. Это требует четкого разделения планирования услуг и организации конкурса от любой остающейся неконкурентной деятельности общественного сектора. Действительно, ключевым решением будет структура и форма собственности операторов общественного сектора. Реструктуризация и, потенциально, приватизация могут помочь в подготовке рынка к конкурентным конкурсам.

Существенный риск, который появляется в зрелой рыночной среде, – постепенное формирование эффективных монополистов среди операторов частного сектора. Действия властей по поощрению новых участников конкурсов - одна из противостоящих мер, но в дальнейшем, возможно, должно быть сохранено длительное присутствие операторов общественного сектора. Во многом, как и для административной модели, вовлечение частного сектора продвигает эффективность и результативность. Возможно, что при реализации модели регулируемого рынка длительное сохранение общественного сектора необходимо для достижения тех же целей. Однако жизненно важно, чтобы такая роль была ясно определена и что там, где общественный сектор вовлечен в конкуренцию, это делается на общих условиях с другими операторами.