Постановление от 23 апреля 2004 года N 8-П).

Глава 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО

Статья 66

Комментарий к статье 66

1. Постановление от 14 июля 1997 года N 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 29. Ст. 3581).

Правовые категории в Постановлении.

"Вхождение" автономного округа в состав края, области; равноправие субъектов РФ; разграничение полномочий между автономным округом и краем, областью; избирательные права в автономном округе.

Заявители.

Тюменская областная Дума; Дума Ханты-Мансийского автономного округа; Дума ЯмалоНенецкого автономного округа (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Конституционные положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в том числе о характере отношений между ними и о правовых последствиях такого "вхождения".

Позиция заявителей.

Тюменская областная Дума считает, что "вхождение" автономного округа в состав края, области означает включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения края, области. Вследствие этого население автономного округа должно участвовать в выборах законодательной (представительной) и исполнительной (главы администрации) власти края, области; "вхождение" автономного округа в состав края, области предполагает частичное распространение на него юрисдикции органов государственной власти края, области, определяемой на основе взаимного согласия и федерального закона.

Законодательные органы автономных округов полагают, что "вхождение" автономного округа в состав края, области является формой взаимодействия двух субъектов РФ, объединенных общими региональными интересами, и не изменяет конституционно-правовой статус автономного округа как равноправного субъекта РФ, имеющего свою территорию и свое население. При этом они рассматривают Тюменскую область только как совокупность ее "южных районов". "Вхождение" не может служить основанием для создания автономным округом и краем, областью "совмещенных" органов государственной власти, а также для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Отношения автономного округа с краем, областью могут регулироваться только на основе взаимного согласия, то есть договором. Что касается федерального закона, то им могут быть урегулированы отношения автономного округа с краем, областью, касающиеся участия обоих субъектов РФ в реализации полномочий Российской Федерации.

Итоговый вывод решения.

Толкование части 4 статьи 66 Конституции РФ имеет общее значение и распространяется на отношения всех автономных округов, входящих в состав края, области. Настоящее толкование касается только конституционного положения о вхождении автономного округа в состав края, области в связи с теми вопросами, которые поставлены перед Конституционным Судом органами законодательной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

"Вхождение" автономного округа в состав края, области и по смыслу части 4 статьи 66 Конституции РФ означает такое конституционно правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом РФ, одновременно составляет часть другого субъекта РФ - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами РФ: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной

власти обоих равноправных субъектов РФ обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области.

"Вхождение" автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционноправовой природы как субъектов РФ и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта РФ, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией РФ.

Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются наряду с другими конституционными гарантиями тем, что для изменения его статуса в соответствии со статьей 66 (часть 5) Конституции РФ не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.

"Вхождение" автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территорий и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ и договором между их органами государственной власти.

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа.

В сфере совместного ведения РФ и ее субъектов полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом, и договоров между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.

Данное Конституционным Судом в настоящем Постановлении толкование является официальным и общеобязательным.

2. Постановление от 18 июля 2003 года N 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 30. Ст. 3101).

Правовые категории в Постановлении.

Конституции (уставы) субъектов РФ; исключительная компетенция субъектов РФ; конституционное судопроизводство; исключительная компетенция Конституционного Суда по делам об оспаривании конституций (уставов) субъектов РФ; компетенция судов общей юрисдикции; право обращения прокурора в суды общей юрисдикции и Конституционный Суд.

Заявители.

Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан, Государственный Совет Республики Татарстан (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ), Верховный Суд Республики Татарстан (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Взаимосвязанные нормы, наделяющие суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ, поскольку они допускают возможность разрешения судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций (уставов) субъектов, а также наделяющие прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону, поскольку они допускают

обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций (уставов) субъектов РФ противоречащими федеральному закону.

Позиция заявителей.

В силу статей 5 (часть 2), 66 (части 1 и 2), 118 (часть 2), 125 (пункт "б" части 2) и 126 Конституции РФ конституции (уставы) субъектов РФ как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционно-правовой статус субъектов РФ, могут быть проверены только в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом РФ, а потому наделение судов, осуществляющих гражданское и административное судопроизводство, полномочием проверять законность конституций (уставов) субъектов РФ и, соответственно, закрепление полномочия прокурора обращаться в такие суды с заявлением (требованием) о признании их противоречащими федеральному закону недопустимо.

Итоговый вывод решения.

Не соответствует Конституции, ее статьям 66 (части 1 и 2), 76 (части 3, 4, 5 и 6), 118 (часть 2), 125 (части 2, 3 и 5), 126 и 128 (часть 3) содержащееся во взаимосвязанных нормах ГПК РСФСР и ГПК РФ положение, которое наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ в той мере, в какой оно допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций (уставов) субъектов РФ;

- не соответствует Конституции, ее статьям 66 (части 1 и 2), 76 (части 3, 4, 5 и 6), 118 (часть 2), 125 (части 2, 3 и 5), 126 и 128 (часть 3) содержащееся во взаимосвязанных нормах Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и ГПК РФ положение, наделяющее прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону в той мере, в какой оно допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций (уставов) противоречащими федеральному закону.

Вместе с тем данная норма - по ее конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства - не исключает для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций (уставов) субъектов РФ, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле.

Мотивы решения.

Конституции (уставы) субъектов РФ находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться актами, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. Это вытекает из Конституции РФ, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. Особый характер конституций (уставов) подтверждается и усложненными по сравнению с обычными законами порядком их принятия и порядком внесения в них изменений и дополнений, чем обеспечивается их повышенная стабильность по сравнению с текущим законодательством.

Конституции (уставы) субъектов РФ по своему характеру являются учредительными документами, определяют организацию субъектов РФ и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. В вопросах совместного ведения РФ и ее субъектов конституции (уставы) субъектов РФ служат основой законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних. Конституция (устав) субъекта РФ - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает любое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы конституций (уставов) субъектов РФ на имеющие и не имеющие учредительный характер.

Конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым единство конституционно-правового пространства, которое не должно нарушаться текущим федеральным законодательством.

Выявление соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам без установления их соответствия Конституции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта РФ утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость

применения процедур конституционного судопроизводства, в котором только и может быть осуществлена проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов РФ. Согласно Конституции РФ, Конституционный Суд выступает в качестве судебной инстанции, уполномоченной на оценку соответствия актов, определяющих конституционный статус субъектов РФ, федеральному закону, так как оценка конституционности обосновывается закрепленным в самой Конституции РФ разграничением предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.

Проверка соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам в судах общей юрисдикции не согласуется также с принципами правосудия, в силу которых надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, компетенция которого определена законом, обосновывающим как разграничение видов судебной юрисдикции, так и определение предметной, территориальной и инстанционной подсудности, а также определением подсудности, при котором одна и та же категория дел подведомственна судам разной юрисдикции или разного уровня. Вместе с тем суды общей юрисдикции вправе подтверждать, что нормы конституции (устава) субъекта РФ аналогичны по содержанию нормам других учредительных актов, ранее признанным Конституционным Судом не соответствующими Конституции РФ и потому недействительными (см. Постановления от 11 апреля 2000 года N 6-П; от 16 июня 1998 года N 19-П; Определение от 8 февраля 2001 года N 15-0).

Правом подтверждать аналогичность положений конституций (уставов) субъектов РФ нормам, ранее признанным противоречащими Конституции РФ и федеральным законам, обладают не только суды общей юрисдикции, но и сам Конституционный Суд. Субъект РФ, не согласный с соответствующим решением суда общей юрисдикции, может поставить перед Конституционным Судом вопрос о том, является ли оспоренная в суде общей юрисдикции норма его конституции (устава) аналогичной по содержанию норме учредительного акта другого субъекта РФ, которая была признана Конституционным Судом антиконституционной. Право принять окончательное решение по данному вопросу принадлежит только Конституционному Суду. Соответствующие процедуры, которые используются в конституционном правосудии, требуют в том числе толкования и разъяснения ранее вынесенных решений Конституционного Суда, что может быть сделано только им самим. Субъекты РФ, если они не обращаются в Конституционный Суд с такого рода заявлениями, обязаны устранить из своих учредительных актов положения, признанные судами общей юрисдикции аналогичными по своему содержанию положениям, лишенным юридической силы на основании решений Конституционного Суда.

Исходя из полномочий прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов, право соответствующего прокурора опротестовывать правовые акты законодательного органа субъекта РФ, включая их конституции (уставы), корреспондирует исключительному полномочию Конституционного Суда проверять их соответствие Конституции РФ и федеральным законам.

Такие полномочия органов прокуратуры и исключительные полномочия Конституционного Суда в области судебного конституционного контроля предопределяют для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в Конституционный Суд по вопросу о соответствии Конституции РФ конституций (уставов) субъектов РФ, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле.

3.Устав субъекта РФ занимает высшее место в иерархии нормативных актов, принимаемых субъектом РФ, что не означает его верховенства по отношению к Конституции РФ и федеральным законам, которым он не может противоречить (см. Постановление от 1 февраля 1996 года N 3-П).

4.Статья 66 (часть 5) Конституции РФ предусматривает, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако из этого не следует, что он не устанавливается самой Конституцией РФ: именно Конституция РФ является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение РФ и ее субъекта, а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции РФ, что вытекает из ее статей 4 и 15, а также из пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" (см. Постановление от 7 июня 2000 года N 10-П).

5.Постановление от 11 мая 1993 года N 9-П по делу о проверке конституционности Закона