назначении выборов главы областной администрации соответствует Конституции РФ; Постановление Верховного Совета РФ от 16 апреля 1993 года, признавшее указанное

решение областного Совета соответствующим законодательству РФ, не соответствует Конституции РФ с точки зрения установленного в РФ разделения законодательной, исполнительной и судебной властей.

Мотивы решения.

Федеральные органы государственной власти вправе устанавливать лишь общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ. Решение вопросов, не отнесенных к исключительному ведению Федерации и к совместному ведению Федерации и ее субъектов, осуществляется субъектом РФ самостоятельно. Приняв решение о выборах главы областной администрации, органы власти области действовали в пределах своих полномочий, не нарушили компетенцию федеральных органов государственной власти, общие принципы организации системы органов государственной власти.

Ни Конституция РФ, ни федеральный закон не требуют подтверждения актов субъектов РФ, принятых в пределах их полномочий, федеральными органами государственной власти. Конституционность или законность акта субъекта РФ могут быть оспорены в судебном порядке. Приняв указанное Постановление, содержащее оценку решения областного Совета, Верховный Совет вторгся в компетенцию судебной власти и нарушил принцип разделения законодательной и судебной властей. Президент РФ, направив в Верховный Совет проект постановления, касающийся оценки решения Челябинского областного Совета, также вышел за пределы своих конституционных полномочий, не позволяющих главе исполнительной власти в РФ вмешиваться в сферу полномочий представительной власти.

Конституционный Суд, таким образом, при рассмотрении дела исходил из правовой позиции, согласно которой каждый орган или должностное лицо публичной власти обязаны действовать в пределах своей должным образом установленной компетенции.

Особое мнение по данному делу представил судья А.Л. Кононов.

Статья 78

Комментарий к статье 78

1.Из Конституции не вытекает обязанность согласования с субъектами РФ назначения руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (см. Постановление от 1 февраля 1996 года N 3-П).

2.Федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение РФ и ее субъектов вопрос о назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые создаются для осуществления полномочий по предметам ведения РФ. Вместе с тем, если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия Федерации по предметам совместного ведения, то федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначения на должность руководителей территориальных органов, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях (см. Постановление от 7 июня 2000 года N 10-П).

Глава 4. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 80

Комментарий к статье 80

1. Постановление от 31 июля 1995 года N 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской

Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 33. Ст. 3424).

Правовые категории в Постановлении.

Государственная целостность Российской Федерации; принцип прямого действия Конституции; применение Вооруженных Сил на территории РФ; полномочия Президента РФ и Правительства РФ в сфере обороны и безопасности; ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Заявители.

Группа депутатов Государственной Думы, Совет Федерации (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Указ Президента РФ от 9 декабря 1994 года N 2166 и Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 года N 1360, предусматривающие использование Вооруженных Сил и предписывающие другие меры и действия для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности РФ, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики.

Позиция заявителей.

Оспариваемые нормативные правовые акты приняты Президентом и Правительством с превышением своих полномочий.

Итоговый вывод решения.

Указ Президента РФ от 9 декабря 1994 года N 2166 принят в пределах конституционных полномочий Президента и соответствует Конституции РФ.

Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 27 (часть 1), 29 (части 4 и 5), 55 (часть 3) и 56, содержащиеся в Постановлении Правительства РФ от 9 декабря 1994 года N 1360 положения о выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан, а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта.

Федеральному Собранию надлежит упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил РФ, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраординарных ситуаций и конфликтов вопросов, в том числе вытекающих из Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II).

Мотивы решения.

При принятии решения Конституционный Суд исходил из конституционного принципа государственной целостности как одной из основ конституционного строя, гарантии конституционных прав и свобод граждан, который согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение.

(а) Из статей 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82, 87 (часть 1), 90 (часть 3) Конституции РФ следует, что Президент обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства.

(б) Конституция РФ определяет, что Президент РФ действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83, 89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции о том, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам РФ.

(в) Реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" предполагает также возложение им на Правительство РФ в

соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 114 Конституции РФ задач во исполнение указов Президента.

(г) Президент РФ, являясь в соответствии со статьей 87 Конституции РФ Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции. При этом Конституция РФ и Законы "Об обороне" и "О безопасности" не связывают использование Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного положения.

(д) Пробелы, противоречия и устаревшие положения, имеющиеся в законодательстве, существенно увеличивают значимость прямого применения конституционных норм. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента РФ могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ее статье 15 (часть 1).

Правительство при принятии решений не может выходить за рамки своих полномочий, в частности вводить на территории субъекта РФ ограничения прав и свобод граждан, не предусмотренные федеральным законом.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении.

Положения принятой 24 октября 1970 года Декларации принципов международного права, касающихся дружественного отношения и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, о территориальной целостности и политическом единстве государств; положения Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающиеся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II).

Особые мнения по данному делу представили судьи Э.М. Аметистов, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.Д. Зорькин, А.Л. Кононов, В.О. Лучин, Т.Г. Морщакова, Б.С. Эбзеев.

2.В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований (см. Постановление от 22 апреля 1996 года N 10-П).

3.Устанавливая функции и полномочия федеральных органов государственной власти, Конституция исходит из характера их конституционных взаимоотношений. Президент РФ, согласно Конституции, является главой государства (часть 1 статьи 80). В силу своего места в системе разделения властей Президент РФ в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства (часть 3 статьи 80), реализация которой возложена на Правительство РФ (часть 1 статьи 114). Именно этим обусловлены полномочия Президента РФ по формированию Правительства РФ, определению направлений его деятельности и контролю за ней (статьи 83 (пункты "а", "б", "в", "д"), 111, 112, 115 (часть 3), 117 Конституции), а также конституционная ответственность Президента РФ за деятельность Правительства РФ. Отсюда вытекает и роль Президента РФ в определении персонального состава Правительства РФ, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства РФ. Провозглашенная в преамбуле Конституции РФ цель утверждения гражданского мира и согласия обусловливает и необходимость согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, которое в соответствии с Конституцией РФ обеспечивается Президентом РФ (часть 2 статьи 80). Иное не отвечает конституционному предназначению государственной власти и ставит под угрозу стабильность конституционного строя РФ как демократического правового государства (см. Постановление от 11 декабря 1998 года N 28-П).

4.Регулирование в федеральном законе порядка осуществления Президентом РФ полномочий по реализации федеральной компетенции в области приведения в соответствие с федеральными актами нормативных актов субъектов РФ, возможность которого вытекает из статей 71 (пункт "а"), 72 (пункты "а", "б" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции РФ, создает оптимальные условия для защиты статуса субъектов РФ, поскольку механизм реализации Президентом РФ указанных полномочий предопределяется федеральным законодателем. Наделение же только Президента РФ полномочием вносить в Государственную Думу проект

федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вытекает из природы его функций, предусмотренных статьями 80 и 85 Конституции РФ и реализуемых в том числе путем инициирования федерального воздействия (см. Постановление от 4 апреля 2002 года N 8-П).

Статья 87

Комментарий к статье 87

Президент РФ, являясь в соответствии со статьей 87 Конституции РФ Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции. При этом Конституция РФ и Законы "Об обороне" и "О безопасности" не связывают использование Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного положения (см. Постановление от 31 июля 1995 года N 10-П).

Статья 90

Комментарий к статье 90

1.Президент в соответствии со статьей 80 Конституции РФ является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (см. Постановление от 30 апреля 1996 года N 11-П).

2.В соответствии с Конституцией Президент РФ как глава государства и гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина обеспечивает в установленном ею порядке согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (части 1 и 2 статьи 80); Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ (части 1 и 2 статьи 90); указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и федеральным законам (часть 3 статьи 90).

Указы нормативного характера могут издаваться Президентом РФ как по предметам ведения РФ, так и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Статья 76 Конституции непосредственно не предусматривает возможность регулирования по этим предметам ведения в такой правовой форме, как указ Президента РФ. Однако само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению РФ или к совместному ведению РФ и ее субъектов не означает невозможность его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами (кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона), которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам и действие во времени которых ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта (см. Постановление от 25 июня 2001 года N 9-П).

3.К полномочиям Президента РФ не относится оценка конституционности законов, принятых в субъекте РФ. Президент РФ не наделен также правом приостанавливать действие законов субъектов РФ. Иное означает вмешательство Президента РФ в компетенцию законодательной и судебной власти и нарушает Конституцию РФ (см. Постановление от 3 июня

1993 года N 13-П).

4.Акты Президента РФ, основывающиеся на законе и вытекающие из него и формирующие механизм реализации законов, не могут истолковываться в отрыве от соответствующих законов, а всякая их расширительная интерпретация неконституционна (см. Постановление от 15 сентября

1993 года N 16-П).