легитимировал исторически сложившиеся в РФ реалии - существование и развитие языков народов России, получивших статус государственного языка, на графической основе кириллицы. Такое законодательное решение в настоящее время обеспечивает - в интересах сохранения государственного единства - гармонизацию и сбалансированное функционирование общефедерального языка и государственных языков республик, направлено на достижение их оптимального взаимодействия в рамках общего языкового пространства и не препятствует реализации гражданами РФ прав и свобод в языковой сфере, в том числе права на пользование родным языком.

Вместе с тем федеральный законодатель не исключил возможность изменения графической основы алфавитов государственных языков республик, употреблявшейся ими на момент принятия Конституции РФ. При этом он не вправе действовать произвольно, по своему усмотрению - такое изменение допустимо, если только оно преследует конституционно значимые цели, отвечает историко-культурным, социальным и политическим реалиям, а также интересам многонационального народа РФ. Решение же этого вопроса республикой в одностороннем порядке, без учета вытекающих из Конституции РФ требований и гарантий в языковой сфере, могло бы привести не только к ослаблению федеративного единства, нарушению полномочий РФ в языковой сфере, но и к ограничению конституционных прав и свобод граждан, в том числе проживающих за пределами республики, для которых данный язык является родным, - на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, на участие в культурной жизни, на доступ к культурным ценностям, многие из которых созданы на основе исторически сложившейся письменности.

2. Конституция РФ (часть 2 статьи 68) закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком РФ, что обусловлено государственной целостностью РФ, единством системы государственной власти, особенностями федеративного устройства РФ, и служит интересам сохранения двуязычия (многоязычия) их многонациональных народов. Из этого, однако, не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства (см. Постановление от 27 апреля 1998 года N 12-П).

Статья 70

Комментарий к статье 70

1. Постановление от 19 мая 1992 года N 5-П по делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года "О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР" (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. N 2 - 3; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 23. Ст. 1247) <*>.

--------------------------------

<*> Постановление принято на основе Конституции РФ 1978 года (в ред. от 21 апреля 1992 года), в частности ее статьи 183, имеющей тот же предмет регулирования, что и статья 70 (часть 2) Конституции РФ 1993 года.

Правовые категории в Постановлении.

Разграничение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления; правовая природа закона как нормативного правового акта; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов; статус столицы РФ.

Заявители.

Группа народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 21 апреля 1992 года)).

Предмет рассмотрения.

Содержание и форма Постановления Верховного Совета РСФСР, дающего разъяснение нормам, регулирующим статус столицы, и функционированию в ней органов государственной власти и местного самоуправления.

Позиция заявителя.

Данное Постановление по форме не соответствует Конституции РФ, один закон (не два и более) должен регулировать единый статус города Москвы.

Итоговый вывод решения.

Оспариваемое Постановление Верховного Совета РСФСР не соответствует положениям Конституции РФ о статусе столицы, предметах ведения органов государственной власти Федерации, ее субъектов, совместного ведения.

Мотивы решения.

(а) Столичные органы власти имеют государственный характер и не являются органами местного самоуправления, к ним нельзя применять законодательство о местном самоуправлении. Данная правовая позиция в настоящее время верна только отчасти, так как после вступления в силу Конституции РФ 1993 года положения федерального законодательства о местном самоуправлении применимы в том числе и к городам Москве и Санкт-Петербургу.

(б) Статус столицы, структуру и компетенцию ее городских органов власти федеральный законодательный орган может устанавливать только в форме законе. Указанная правовая позиция сохранила актуальность частично, так как структура и компетенция органов государственной власти Москвы определяются сегодня также Уставом и законами города Москвы с учетом положений Конституции РФ 1993 года и федеральных законов.

(в) При официальном толковании нормативного акта толкующий орган не вправе выходить за пределы собственно толкования, то есть разъяснения смысла положений и понятий толкуемого акта, и устанавливать новые нормы. В случае аутентичного толкования нормы издавшим его органом целесообразно давать толкование в той же правовой форме, в которой была издана толкуемая норма.

Конституционный Суд заложил также основы для формирования правовой позиции о возможности существования опережающего законодательства субъектов РФ по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов при отсутствии федерального регулирования.

Особое мнение по данному делу представил судья Б.С. Эбзеев.

2. Постановление от 2 апреля 1993 года N 6-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года "О дополнительных полномочиях органов управления города Москвы на период проведения радикальной экономической реформы", совместного Постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 года "Об административнотерриториальном делении города Москвы", Указа Президента Российской Федерации от 12 января 1992 года "Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в городе Москве", статьи 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. N 2 - 3; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 621)

<*>.

--------------------------------

<*> Постановление принято на основе статей Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года), касающихся организации власти в городе Москве как субъекте РФ.

Правовые категории в Постановлении.

Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей; разграничение компетенции между высшими органами государственной власти и управления РФ; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ и местным самоуправлением.

Заявители.

Пять народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года

(в ред. от 10 декабря 1992 года)). Предмет рассмотрения.

Взаимосвязанные положения четырех нормативных правовых актов, посвященных функционированию органов представительной и исполнительной власти города Москвы.

Позиция заявителя.

Данные нормативные правовые акты не соответствуют Конституции РФ, закрепленным ею принципам разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ и местным самоуправлением.

Итоговый вывод решения.

Статья 10 Закона РФ от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" в части, распространяющей на город Москву общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти, а также в части, создающей возможность для действия Закона РФ от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации" на территории города Москвы, не вступая в противоречие с Конституцией РФ, соответствует Конституции РФ.

Не соответствуют Конституции РФ:

-положения Указа Президента РФ от 29 декабря 1991 года N 334 о поручении мэру Москвы разработать и представить на утверждение Президенту РФ проект положения об ускорении приватизации муниципальных предприятий и организаций и о предоставлении мэру Москвы полномочий проводить ускоренную приватизацию муниципальной собственности по самостоятельно разработанным правилам и графику, вводить дополнительные местные налоги, сборы и штрафы, самостоятельно образовывать и распоряжаться внебюджетными фондами, суммами текущего превышения доходов над расходами, свободными остатками бюджетных средств, как противоречащие Конституции РФ по содержанию норм, порядку принятия с точки зрения разделения властей, разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов;

-совместное Постановление Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ от 3 января 1992 года;

-положения указанного совместного Постановления, устанавливающие новую схему административно-территориального деления города Москвы и содержащие предписание "переориентировать" работу народных депутатов районных Советов города Москвы на работу в Советах муниципальных округов, на территории которых они избраны, как не соответствующие разделению властей, разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления, разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов;

-положения Указа Президента РФ от 12 января 1992 года, устанавливающие, что приватизацию муниципальных предприятий осуществляет Комитет по управлению имуществом города Москвы (Москомимущество) как представитель собственника, Фонд имущества города Москвы осуществляет контроль за ходом приватизации, средства от продажи объектов приватизации зачисляются на специальный счет Правительства города Москвы, как противоречащие Конституции РФ по содержанию норм с точки зрения разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами;

-статья 10 Закона РФ от 5 марта 1992 года в части распространения Закона РФ от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации" на органы представительной и исполнительной власти города Москвы.

Мотивы решения.

Раскрывая принцип разделения властей, Конституционный Суд указал на необходимость использования особого механизма предварительного контроля со стороны законодательного органа за соответствием проектов указов Президента законам РФ, представляющего собой элемент системы сдержек и противовесов, присущий принципу разделения властей. В настоящее время данная правовая позиция не действует, так как предписание статьи 90 Конституции РФ 1993 года, согласно которой указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить

Конституции РФ и федеральным законам, совершенно непреложно.

Принцип разделения властей предполагает, что не существует возможности издания совместных актов законодательной и исполнительной власти, должностные лица не могут издавать акты за пределами своей компетенции. Акты должны издаваться только в предусмотренной для этого форме. Все эти правовые позиции сохраняют свою актуальность.

Конституционный Суд сформулировал принцип равенства возможностей граждан в приватизации, согласно которому сосредоточение у одного органа (в данном случае - Москомимущества) функций продавца приватизируемого имущества и организатора проведения приватизации (соединение функций исполнения и контроля за исполнением у одного органа) недопустимо.

Проверяя конституционность Закона РФ от 5 марта 1992 года, Конституционный Суд указал, что федеральные органы государственной власти сохраняют за собой право устанавливать лишь общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти, а полномочия краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга расширены и позволяют осуществлять последующее правовое регулирование в данной сфере на основе принципов, сформулированных федеральным законодателем, а также на то, что факт превращения Москвы в субъект РФ означает изменение принципов определения компетенции его представительных и исполнительных органов. Эти правовые позиции были верны применительно к действовавшей в тот момент Конституции РФ 1978 года. Сегодня город Москва на основе норм и принципов Конституции РФ и федеральных законов самостоятельно регулирует организацию государственной власти и местного самоуправления на своей территории.

Статья 71

Комментарий к статье 71

1. Постановление от 4 марта 1997 года N 4-П по делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 11. Ст. 1372).

Правовые категории в Постановлении.

Разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами; общеправовой классификатор отраслей законодательства; гражданское законодательство; правовые основы единого рынка; законодательство о рекламе; единство экономического пространства; право на информацию.

Заявители.

Законодательное Собрание Омской области, Московская городская Дума (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Положения статьи 3 Федерального закона, согласно которым законодательство РФ о рекламе состоит из данного Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов; отношения в данной сфере могут регулироваться также иными федеральными нормативными актами.

Позиция заявителей.

Оспариваемая норма противоречит Конституции РФ, так как не предусматривает возможность издания субъектами РФ нормативных актов по вопросам, урегулированным Законом, которые относятся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Итоговый вывод решения.

Оспоренное нормативное положение соответствует Конституции РФ, поскольку оно распространяется на регулирование тех отношений в области рекламной деятельности, которые относятся к сфере гражданского законодательства и составляют основы единого рынка.

Мотивы решения.

Реклама может полностью или частично являться объектом авторского права и смежных прав. Отношения, являющиеся предметом регулирования оспариваемой нормы, по своей природе гражданско-правовые и должны регулироваться гражданским законодательством.

Законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не может находиться ни в совместном ведении РФ и ее субъектов, ни в ведении субъектов РФ, и они не вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере, так как Конституция РФ, согласно пункту "о" статьи 71, относит гражданское законодательство к ведению РФ.

Реклама рассматривается законодателем как средство продвижения товаров, работ и услуг на общий рынок РФ и призвана содействовать формированию единого экономического пространства, установление правовых основ которого относится, согласно пункту "ж" статьи 71 Конституции, к ведению РФ. В связи с этим и учитывая, что целью Федерального закона является защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, правовое регулирование рекламной деятельности в той части, в какой это регулирование связано с установлением правовых основ единого рынка, относится к компетенции федерального законодателя.

Единство экономического пространства не может быть достигнуто без создания единой информационной системы рынка, частью которой является реклама. Право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию относится к основным правам и свободам человека и гражданина, регулирование которых находится в ведении РФ согласно пункту "в" статьи 71 Конституции РФ.

Вместе с тем рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданскоправовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения РФ, субъекты РФ могут осуществлять их законодательное регулирование в конституционных рамках. Соответствующие полномочия в данной сфере вправе иметь и органы местного самоуправления.

Особое мнение по данному делу представил судья В.Д. Зорькин.

2. Постановление от 27 января 1999 года N 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 6. Ст. 866).

Правовые категории в Постановлении.

Система федеральных органов исполнительной власти; структура федеральных органов исполнительной власти; полномочия Президента РФ по определению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Заявитель.

Государственная Дума (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения.

Конституционные положения о регулировании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности.

Позиция заявителя.

В соответствии со статьями 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции РФ система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем, а понятие "система федеральных органов исполнительной власти" включает в себя Правительство РФ, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом. Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти", используемое в статье 112 (часть 1) Конституции РФ, означает внутреннюю организацию каждого отдельного федерального органа исполнительной власти; именно эту внутреннюю организацию и представляет Председатель Правительства РФ Президенту РФ для утверждения.

Итоговый вывод решения.

Из положений статей 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, 72 (пункт "н"), 77, 78 (часть 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О

Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Из статьи 112 (часть 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "г"), 83 (пункт "д"), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ.

Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (часть 3 статьи 90 Конституции РФ). При этом, по смыслу статей 106 (пункт "а"), 114 (пункт "а" части 1) и 115 (часть 1) Конституции РФ, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Мотивы решения.

Под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71 (пункт "г") Конституции), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

С понятием "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти", используемым в статье 71 (пункт "г") Конституции, тесно связано понятие "система федеральных органов исполнительной власти". Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти в свою очередь также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом, - Конституция РФ применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства, устанавливает его состав, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (часть 1 статьи 78).

По смыслу статей 71 (пункт "г"), 72 (пункт "н"), 76 (части 1 и 2) и 77 (часть 1) Конституции, определение видов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента (статьи 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства

(статьи 110, 112, 113 и 114).

Конституционным Судом подтверждена правовая позиция, согласно которой действительный смысл положений статьи 76 Конституции, устанавливающих формы законодательного регулирования по предметам ведения РФ, не может быть понят в отрыве от других конституционных положений; как следует из статей 90, 115 и 125 (пункт "а" части 2) Конституции, Президент и Правительство принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения РФ (см. Постановление от 9 января 1998 года N 1-

П).

Таким образом, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению РФ не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Следовательно, до

принятия соответствующих законодательных актов Президент может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции и федеральным законам (статьи 15 (часть 1), 90 (часть 3), 115 (часть 1) Конституции).

Что касается понятия "структура федеральных органов исполнительной власти", то из статьи 83 (пункт "д") следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства предлагает Президенту, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве (статья 112 (часть 2) Конституции). Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в статье 114 Конституции и конкретизированными в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией РФ (статьи 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и указами Президента. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации могут также вноситься указами Президента.

3. Постановление от 13 мая 2004 года N 10-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (Собрание законодательства Российской Федерации. N 29. Ст. 3773).

Правовые категории в Постановлении.

Предметы совместного ведения РФ и ее субъектов; предмет исключительного ведения РФ; гражданская оборона; статус военнослужащего войск гражданской обороны; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций; органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Заявитель.

Администрация Псковской области (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения.

Положение Закона Псковской области, согласно которому руководители органов управления по делам гражданской обороны и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ГОЧС) являются заместителями руководителей соответствующих органов исполнительной власти.

Позиция заявителя.

Указанное положение соответствует Конституции РФ в части, касающейся наделения начальников Главного управления по делам ГОЧС Псковской области статусом заместителя главы администрации Псковской области, как по содержанию, так и с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами.

Итоговый вывод решения.

Положение Закона Псковской области, согласно которому руководители органов управления по ГОЧС являются заместителями руководителей соответствующих органов исполнительной власти, не противоречит Конституции РФ, поскольку наделение таким статусом не влечет возложения на указанное лицо обязанностей, не связанных с организацией гражданской обороны и защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или с координацией деятельности органов публичной власти, организаций и их должностных лиц в соответствующих сферах, совместимо со статусом военнослужащего войск гражданской обороны и отвечает природе данной должности.

Мотивы решения.

Регулирование, осуществляемое законодателем субъекта РФ в данной области, должно основываться на закрепленных Конституцией РФ принципах федеративного устройства и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Так, по смыслу статьи 71 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться

установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Гражданская оборона находится в ведении РФ, при этом она предполагает взаимодействие органов исполнительной власти РФ и ее субъектов в решении задач гражданской обороны.

Оспоренное положение само по себе не может квалифицироваться как вторжение субъекта РФ в полномочия РФ, предусмотренные статьями 71 (пункт "г") и 72 (пункт "н" части 1) Конституции РФ. Данное положение не противоречит Конституции РФ как по содержанию, так и с точки зрения разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами, поскольку наделение руководителей органов управления по делам ГОЧС полномочиями заместителей руководителей соответствующих органов исполнительной власти не влечет возложения на данных лиц обязанностей, не связанных с вопросами организации ГОЧС.

4. Постановление от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. Ст. 2803).

Правовые категории в Постановлении.

Единство экономического пространства; бюджетная система; регулирование финансовых отношений; функции Банка России; ясность и недвусмысленность законодательного регулирования.

Заявители.

Администрация Санкт-Петербурга, Законодательное Собрание Красноярского края (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ), Красноярский краевой суд, Арбитражный суд Республики Хакасия (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Взаимосвязанные положения Бюджетного кодекса РФ, предписывающие обслуживание счетов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований Банком России и его территориальными учреждениями, а также относящие к основаниям принятия мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства открытие счетов бюджетов субъектами РФ и муниципальными образованиями в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России.

Позиция заявителей.

Оспариваемые положения ограничивают право муниципальных образований самостоятельно выбирать кредитное учреждение для кассового обслуживания бюджета, устанавливают приоритет Банка России перед кредитными организациями; дозволение кредитным организациям в отдельных случаях выполнять функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов создает для субъектов РФ неравные условия по управлению государственной собственностью, чем нарушается конституционный принцип равноправия субъектов РФ.

Итоговый вывод решения.

Взаимосвязанные положения пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса РФ не противоречат Конституции РФ, поскольку предполагается, что установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финансовую самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований, а также не исключает возможность открывать счета бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом; положение абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ не соответствует Конституции РФ, поскольку в системе действующего правового регулирования оно не отвечает требованиям определенности нормативного содержания.

Федеральному законодателю надлежит обеспечить надлежащее правовое регулирование ответственности за нарушения установленного действующим бюджетным законодательством порядка обслуживания счетов бюджетов с учетом настоящего Постановления.

Мотивы решения.

Гарантиями принципа единства экономического пространства являются установление - в

рамках предметов ведения РФ - правовых основ единого рынка, осуществление финансового, в том числе бюджетного, регулирования, а также запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

У федерального законодателя существует обязанность обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности РФ - не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований.

Извлечение дополнительной экономической выгоды в результате операций со средствами бюджетов не может являться целью финансовой деятельности государства и местного самоуправления. В правовом режиме обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований бюджетные права сохраняются за их носителями. Оспоренными положениями определяется лишь субъект обслуживания счетов бюджетов, что не влечет ни ограничение права собственности субъектов РФ и муниципальных образований на соответствующие бюджетные средства, ни ограничение их бюджетных полномочий, включая полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по самостоятельному исполнению бюджетов.

Само по себе регулирование организации территориальных учреждений Банка России не может рассматриваться как нарушающее установленный Конституцией РФ принцип равноправия субъектов РФ или конституционные права местного самоуправления.

Положение о "невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов" должно рассматриваться как означающее фактическую и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Банка России обслуживания счетов бюджетов. Если обстоятельств, объективно препятствующих территориальному учреждению Банка России в выполнении функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, данное учреждение не вправе отказаться от заключения с органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления соответствующего договора. При этом публичные субъекты бюджетных отношений в любом случае не могут остаться без обслуживания счетов бюджетов.

Согласно оспариваемому заявителями положению, открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Из конституционного принципа равенства вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.

Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит, к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе для финансового регулирования.

В Бюджетном кодексе РФ не определены основные элементы состава правонарушения, объективной стороной которого является открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России; не закреплены в нем и отсылочные нормы, позволяющие установить состав такого правонарушения в ином нормативном правовом акте.

Положение абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ не отвечает вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, а потому не соответствует конституционным принципам юридической ответственности.

5. Поскольку по предметам ведения Российской Федерации, в том числе установленным в пункте "о" статьи 71 Конституции РФ, субъекты не могут принимать собственные законодательные акты, постольку Калининградская областная Дума не имела права самостоятельно урегулировать уголовно-правовые аспекты статуса своих депутатов, их неприкосновенности. Если

Калининградская областная Дума полагала, что данный вопрос не урегулирован законом федерального уровня, она могла обратиться с соответствующей законодательной инициативой в Государственную Думу Федерального Собрания (см. Постановление от 30 ноября 1995 года N 16-

П).

6.При принятии решения о неконституционности квоты на поселение в городах, вводимой органом государственной власти субъекта РФ, Конституционный Суд исходил из принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов: ограничение на выбор места жительства и сфера регулирования прав и свобод человека и гражданина относятся к исключительному ведению Российской Федерации (см. Постановление от 4 апреля 1996 года N 9-П).

7.Регулирование федеральных налогов и сборов, в том числе связанных с использованием федеральных путей сообщения, является прерогативой федерального законодателя. Однако федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов РФ, без учета конституционных основ федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов Федерации (см. Постановление от 15 июля 1996 года N 16-П).

8.Законодательство субъектов РФ не может исключать возможность привлечения депутата к уголовной либо административной ответственности, установленной федеральным законодателем, и тем самым устанавливать какой-либо иной порядок осуществления правосудия

исудопроизводства, чем тот, который предусмотрен Конституцией РФ и федеральным законом. Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в финансовых, валютных и

кредитных отношениях, имеющих общефедеральное значение в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти (см. Постановление от 10 декабря 1997 года N 19-

П).

9.Федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение РФ и ее субъектов вопрос о назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые создаются для осуществления полномочий по предметам ведения РФ. Это связано с тем, что в соответствии с пунктом "г" статьи 71 Конституции РФ вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, а также формирования федеральных органов исполнительной власти относятся к ведению РФ, а по смыслу статьи 71 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, федеральными конституционными и федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти.

Пункты "и" и "м" статьи 71 Конституции РФ относят расщепляющиеся материалы, а также производство ядовитых веществ и порядок их использования к ведению Российской Федерации. "Складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ" охватывается указанным выше понятием, следовательно, решение вопросов о таком складировании также относится к исключительному ведению Федерации.

Любые полномочия судов, как и процедура установления факта совершения лицом умышленного преступления, также могут определяться только федеральным законодателем, что относится и к случаям, когда субъект РФ предусматривает совершение умышленного преступления в качестве основания конституционной ответственности. Но федеральное законодательство не допускает подтверждение совершения преступления заключением суда, поскольку это противоречило бы конституционным принципам уголовного судопроизводства: из статьи 49 (часть 1) Конституции РФ следует, что виновность в совершении преступления устанавливается в предусмотренном федеральным законом порядке только на основании приговора суда (см. Постановление от 7 июня 2000 года N 10-П).

10.Необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции РФ, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории РФ, что требует от органов государственной власти субъектов РФ соблюдения федеральной Конституции и

федеральных законов, вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией РФ основ конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории РФ, а также защиту других конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства (см. Постановление от 4 апреля 2002 года N 8-П).

11.Вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он затрагивает сферу действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства и основные принципы административной ответственности, относится к ведению Федерации. Поэтому для депутатов законодательных органов субъектов РФ особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности законами субъектов РФ устанавливаться не могут (см. Постановление от 12 апреля 2002 года N 9-П).

12.Процедуры предоставления возможности субъектам РФ изложить свою позицию относительно законопроекта по предметам совместного ведения не должны препятствовать реализации полномочия Федерального Собрания по принятию и изменению федеральных законов. Не предполагается, что при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения требуется обязательное направление соответствующих законопроектов субъектам Российской Федерации и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием (см. Постановление от 23 апреля 2004 года N 8-П).

13.Поскольку отказ в доверии всем кандидатам, включенным в избирательный бюллетень, является элементом субъективного избирательного права, а предусмотренный федеральным законодателем институт голосования против всех кандидатов имеет юридическое значение при признании выборов состоявшимися, субъекты РФ, по смыслу взаимосвязанных положений статей 71 (пункт "в") и 72 (пункт "б" части 1) Конституции РФ, не вправе принимать законодательные решения, направленные на снижение федеральных гарантий осуществления права граждан РФ на свободное волеизъявление при голосовании на выборах, включая право голосовать против всех (см. Постановление от 29 ноября 2004 года N 17-П).

14.Постановление от 17 сентября 1993 года N 17-П по делу о проверке конституционности Постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 6 марта 1993 года "О программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии" и от 26 марта 1993 года "О переговорах официальных делегаций Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 18 - 20 марта 1993 года" (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. N 6)" <*>.

--------------------------------

<*> Постановление принято на основе Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года), в частности ее статьи 32, имеющей частично тот же предмет регулирования, что и статья 71 Конституции РФ 1993 года.

Правовые категории в Постановлении.

Равенство прав и свобод человека и гражданина; права национальных меньшинств; разграничение полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина; пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина; свобода пребывания и выбора места жительства.

Заявитель.

Группа народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года)).

Предмет рассмотрения.

Положения оспоренных актов, указывающие на невозможность совместного проживания граждан Северо-Осетинской ССР ингушской и осетинской национальностей.

Позиция заявителя.

Оспоренные акты не соответствуют Конституции РФ. Итоговый вывод решения.

Оспоренные положения не соответствуют Конституции РФ с точки зрения разграничения полномочий и предметов ведения между РФ и республиками в составе РФ, поскольку регулирование прав и свобод человека и гражданина, согласно Конституции РФ и Федеративному договору, отнесено к ведению федеральных органов государственной власти.

Мотивы решения.

В соответствии с ранее действовавшим Законом о Конституционном Суде законы и другие нормативные правовые акты высших органов государственной власти республик рассматривались Конституционным Судом с точки зрения их соответствия разграничению предметов ведения между РФ и республиками. Кроме того, в своем решении Конституционный Суд основывался на действовавших положениях Федеративного договора, который в настоящий момент действует в части, не противоречащей Конституции РФ.

Действующая Конституция РФ воспроизвела положения о том, что регулирование прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств находится в исключительном ведении РФ. Это не исключает участия субъектов РФ в защите прав и свобод человека и гражданина, однако субъекты РФ не должны нарушать установленные Федерацией стандарты и гарантии прав и свобод человека и гражданина.

Оспоренные положения о невозможности совместного проживания граждан различных национальностей противоречат положению Конституции о равенстве всех перед законом и судом и не соответствуют обязанности государства гарантировать равенство прав и свобод человека независимо от национальности, места жительства и т.п. Ограничения прав и свобод человека и гражданина возможны только на основании федерального закона, в предусмотренных Конституцией целях и лишь в пределах, необходимых для нормального функционирования демократического общества.

Лица, виновные в действиях, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя, разжигание расовой, национальной, религиозной ненависти, пропаганду войны и насилия, подлежат установленной законом ответственности, но сами такие действия не являются основанием для установления ограничительных условий пользования правами в зависимости от национальной принадлежности, места жительства и других обстоятельств.

Оспоренные положения нарушают также право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении.

Всеобщая декларация прав человека (преамбула, пункт 2), Международный пакт о гражданских и политических правах (часть 1 статьи 2), Устав ООН (преамбула), Итоговый документ Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене 14 - 25 июня 1993 года (пункт 5), закрепляющие принцип соблюдения прав и свобод человека.

15.Из статьи 71 (пункты "ж", "р") Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 8 (часть 1), 29 (часть 4), 34 и 114 (пункт "б" части 1) следует, что в РФ официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения единой финансовой (в том числе налоговой) политики; обеспечивая реализацию конституционного права на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики, основанной на принципах юридического равенства сторон и договорных отношениях, конкуренции и риске, бухгалтерский учет является одной из конституционных гарантий единого рынка, единства экономического пространства как одной из основ конституционного строя РФ.

Исходя из этого, федеральный законодатель вправе возложить на участников предпринимательской и иной экономической деятельности обязанность по ведению официального бухгалтерского учета, а определенным участникам рынка и лицам, действующим в официальном качестве (в том числе налоговым органам), - предоставить право доступа к информации по бухгалтерскому учету и проверки его достоверности (см. Постановление от 1 апреля 2003 года N 4-П).

16.Федеральный законодатель, реализуя свои полномочия по регулированию предпринимательской деятельности, вправе определять порядок и условия ее осуществления и, исходя из специфики производства и оборота тех или иных видов продукции как объектов гражданских прав, устанавливать дополнительные требования, а также ограничения, которые, однако, должны соответствовать конституционным критериям.