Понятие государственного управления

2. Основные научные школы, изучающие государственное управление

Теория государственного управления охватывает принципы деятельности государства по организации и руководству социально-экономическими и общественными процессами, механизмы принятия и реали­зации решений по важнейшим вопросам, возникающим перед обществом как на общенациональном, так и на региональном и местном уровнях. Эта теория возникла на пересечении целого ряда социальных и гуманитарных наук — социологии, политологии, экономической науки. Поэтому она является резуль­татом совместного творчества представителей разных научных дисциплин.

Одна из главных задач теории государственного управления заключается в научном обосновании оптимальной организации государственного управления

для достижения общих для всего общества целей. Она состоит из множества идей, концепций и установок, раскрывающих суть таких социальных явлений, как конфликт и консенсус, процесс принятия решений, организация управле­ния, государственное администрирование, политическое прогнозирование и др., которые необходимо исследовать в их совокупности и во взаимосвязи.

В западной политической науке в качестве одного из основополагающих понятий теории государственного управления рассматривается феномен, обо­значаемый термином «public administration». Он используется в узком и широ­ком смысле. В первом он означает профессиональную деятельность государ­ственных чиновников. Ряд отечественных исследователей предлагают пере­вести его на русский язык как государственное администрирование. Б ши­роком же смысле слова понятие «public administration» включает всю систему административных институтов, подчиненных друг другу снизу доверху, и каж­дый узел выполняет свой, строго очерченный круг функций. В данном смысле «public administration» на русский язык можно перевести как административ­но-государственное управление.

Необходимо отметить, что в тех или иных формах и проявлениях отдель­ные элементы теории государственного управления присутствовали в работах почти всех сколько-нибудь крупных мыслителей нового времени. В этом смыс­ле нельзя сбрасывать со счетов представителей меркантилизма, о которых говорилось в гл. 1, предшественников классического либерализма и самих представителей классического либерализма.

Так, в «Двух трактатах о государственном правлении» Дж, Локк по существу признает за государством лишь тот объем полномочий, который санкциониро­ван общественным договором между гражданами, сообщающимися между собой по собственному разумному выбору. В принципе подобные воззрения были типичны для мыслителей эпохи Просвещения, в наибольшей степени интересовавшихся рассматриваемым вопросом, таких, как Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, А. Фергюсон и, конечно, А. Смит.

По-разному интерпретируя гражданское общество, они тем не менее при­знавали верховенство гражданского общества над государством. Это в свою очередь означало установку на существенное сокращение полномочий госу­дарства в сфере управления делами общества. Такая установка получила свое законченное выражение в классическом либерализме, рассматриваю­щем государство как «ночного сторожа», т.е. занимающегося весьма узким кругом проблем по обеспечению общественного порядка и стабильности в обществе. Следуя этой установке, многие из наиболее видных экономистов XIX в., такие, как Дж. Ст. Милль, Н. Сениор и др., утверждали, что государство не должно вмешиваться в частный сектор, пытаться регулировать или контро­лировать частное предпринимательство.

Но, как справедливо писал Дж. Стиглиц, «доводы Адама Смита убедили не всех представителей общественных наук XIX в. Они имели дело с разитель­ным неравенством доходов, существовавшим вокруг, с нищетой, в которой жила большая часть рабочего класса, с безработицей, с которой часто сталки­вались рабочие. Для многих из них зло в обществе ассоциировалось с частной собственностью на капитал. То, что для Смита было достоинством, они рас­сматривали как порок, Маркс был если не самым глубоким из общественных мыслителей, то наверняка самым влиятельным среди тех, кто отстаивал более значительную роль государства в контроле за средствами производства» .

Необходимо отметить, что своими корнями современные теории государст­венного управления, по-видимому, восходят к так называемой административ­ной науке, сторонники которой пытались найти ответ на вопрос: как структура организации влияет на эффективность ее деятельности? Этот подход впе­рвые зародился в органах государственного управления в Германии и Фран­ции. Как утверждал Г. Якоби, об эффективной организации было известно еще в Административном университете Фридриха II в Германии². Людовик XIV также создавал казначейские колледжи для обучения сборщиков налогов ис­кусству их ремесла³.

Но весьма трудно установить, какие именно теории использовались в те времена для реализации поставленных проблем. Однако уже к началу XIX в. была сформулирована концепция, согласно которой государство является ор­ганизацией, призванной предоставлять населению услуги, т.е. преследующей более сложные цели, нежели простое повиновение монарху⁴.

Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что в 1808 г. Ч. Боннин опубликовал Административный кодекс, содержавший 708 разделов, в основе которого лежали 68 принципов государственной администрации. Особенность работы состояла также в том, что в ней в той или иной форме проводилось разграничение между политикой и администрированием. Хотя в дальнейшем во Франции и Германии предпринимались попытки дальнейшего развития на­чинаний Боннина и его последователей, административная наука отошла на задний план и в конечном счете прекратила свое существование.

Существенный толчок разработке теорий государственного управления был дан началом реформ в системе государственного администрирования, начавшихся в США, а затем и в ряде европейских стран в последние десятиле­тия XIX в. и первые десятилетия XX в., а также появлением теорий научного управления в сфере бизнеса.

Формирование теории государственного управления

В политической науке, как правило, выделяют несколько этапов формирования и эволюции теорий государственного управления в со­временном понимании этого выражения. Начало этого процесса восходит к последним десятилетиям XIX — началу XX вв. и теснейшим образом связано с дифференциацией социальных и гуманитарных наук, особенно с вычленением социологии, политической и экономической наук. Можно с достаточной уверен­ностью утверждать, что эти теории возникли на стыке названных научных дисциплин.

Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных устано­вок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследований принадлежит известному немецкому ученому конца XIX — начала XX вв. М. Веберу. Именно он стал инициатором и основным разработ­чиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. На этом этапе определенный вклад в разработку теории государственного управления внес­ли В. Вильсон, Ф. Гуднью и другие исследователи. Начался первый этап в развитии теории административного управления как самостоятельного науч­ного направления.

Для правильного понимания позиций Вебера важное значение имеет его оценка сущности и роли государства. Государство, писал он, равно как и поли­тические союзы, исторически ему предшествующие, есть отношение господ­ства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство.

В данной цепи рассуждений интерес представляет следующее положение, сформулированное Вебером: «Любое господство как предприятие (Негг-schaftsbetrieb), требующее постоянного управления, нуждается, с одной стороны, в установке человеческого поведения на подчинение господам, притязающим быть носителями легитимного насилия, а с другой стороны, — посредством этого подчинения — в распоряжении теми вещами, которые в случае необходимости привлекаются для применения физического насилия: личный штаб управления и вещественные (sachlichen) средства управления»¹.

Одно из центральных мест в современных теориях государственного уп­равления занимает теория бюрократии. Поэтому с рассматриваемой точки зрения немалый интерес представляют идеи, предложенные Вебером. Их суть состоит в признании того, что бюрократия в современном смысле этого слова является историческим феноменом, возникшим на определенном этапе исто­рического развития. И этот этап в общем и целом совпадает с появлением современного национального государства, способного за свой счет содержать собственных служащих. Иначе говоря, бюрократия — порождение капиталис­тического денежного хозяйства, и в этом отношении она существенно отлича­ется от всех форм прежних государственных служащих, например так называ­емых мандаринов в Древнем Китае или в системе управления феодальных княжеств Средневековья.

Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках теории конституционного права, внесли французские исследователи. Так, в работе одного из основателей политической науки Франции А. Эсмена «Элементы конституционного права», вышедшей в 1895 г., была предпринята попытка выявить и проанали­зировать основные принципы государственного управления Франции. Особен­но заметный вклад в этом плане внесли Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу, зало­жившие основы институционального подхода к проблемам государственного управления. Необходимо учесть, что в работах этих авторов система государ­ственного управления, взятая сама по себе, не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в какой она помогала выяснению принци­пов и форм организации деятельности государственно-политических институ­тов в целом.

В Великобритании изучение системы государственного управления нача­лось в конце XIX в. в Лондонской школе экономики и политических наук. От нее эстафету в этом вопросе несколько позже приняли Оксфордский, Кембридж­ский, Манчестерский, Ливерпульский и другие университеты. Именно в них главным образом было сосредоточено преподавание и изучение системы госу­дарственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Наибольший вклад в изучение государственно-политических институтов, форм правления и полити­ческих систем в целом внесли Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др.

Немалый интерес в рассматриваемом контексте представляют идеи про­фессора права Колумбийского университета, будущего президента США В. Вильсона, который в период первой мировой войны и формирования Версаль-ско-Вашингтонской системы получил большую популярность во всем мире. Обосновывая необходимость своего начинания, в книге «Изучение админи­стрирования», опубликованной в 1887 г., он, в частности, писал: «Наука адми­нистрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управ­ления»¹.

Выступая против так называемой «системы раздела добычи» (spoils sys­tem), о которой будет сказано в гл. 11, Вильсон обосновывал мысль о том, что смена политического руководства в ходе очередных президентских выборов не должна отражаться на положении административного аппарата. Тем самым провозглашалось положение о независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Вильсону принадлежит также приоритет в введении так называемой теории «административной эффективности», суть которой состояла в пред­ложении использовать в системе государственного управления наиболее эф­фективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпораций. Заслугой Вильсона следует считать также стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами де­мократии. Он, в частности, утверждал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущ­ность правительственной системы»¹.

Другой американский исследователь, который развил идеи В. Вильсона. Ф. Гуднью посвятил ряд работ исследованию американской системы государ­ственного управления². Вслед за Вебером Гуднью пытался провести четкое различие между политиками и администраторами. При этом, как и Вильсон, Гуднью был сторонником научного управления и менеджмента, независимого от политики и идеологии. Они ставили под сомнение компетентность демокра­тического правительства, не владеющего научными методами управления.

Интерес В. Вильсона к управленческой науке, основанной на «бухгалтер­ских» методах, определялся этическими соображениями, в частности озабо­ченностью распространением среди чиновничества коррупции, а также верой в методы, присущие деловой практике. Как считали В. Вильсон, Ф. Гуднью и другие ученые, в условиях современного государства развитие профессио­нальных управленческих навыков имеет столь же важное значение для стра­ны, сколь и изучение политической науки. Исходя из убеждения в том, что государственные чиновники всех уровней погрязли в коррупции, исследовате­ли, предлагавшие разделить политику и управление, полагали, что это ново­введение даст возможность обеспечить взаимосвязь теоретического анализа и применения результатов исследования на практике³.

Дальнейшее развитие теории государственного управления

В 20-50-е годы XX в. теория государственного управле­ния получила дальнейшее развитие. В этот период все более отчетливо про­являлась тенденция к расширению споров и дискуссий о государственном управлении. Фундаментальные работы в этой области появились в 30-е годы. Это прежде всего труды Дж. Муни и А. Рейли, Л. Галика и Л. Урвика, считаю­щиеся классическими⁴. Они в основном были обусловлены бурным ростом государственных учреждений в период реформ Нового курса Ф. Рузвельта. За ними последовали работы У. Бенниса и П. Слейтера, Г. Сейдмана⁵.

Исследуя теории государственного управления, нельзя не затронуть идеи, известного английского экономиста Дж.М. Кейнса, изложенные им в книге «Общая теория занятости, процента и денег», опубликованной в 1936 г. Эти идеи сыграли немаловажную роль в совершенствовании государственного регулирования экономики. В отличие от неоклассиков, использовавших в основ­ном микроэкономический подход, Кейнс и его сторонники взяли на вооружение макроэкономический подход, поставив своей целью выявление и анализ раз­личных переменных величин, влияющих на экономическое развитие страны. При таком подходе в отличие от микроэкономического подхода, изучающего отдельные части экономики — фирмы, хозяйства, а также рыночные процессы на отдельных рынках, Кейнса интересовала прежде всего экономика как це­лостная система.

Главным недостатком рыночной экономики Кейнс считал ее подвержен­ность периодическим экономическим кризисам и безработице. В этом плане его заслуга состояла в том, что он предложил программу антикризисной поли­тики и политики полной занятости трудоспособного населения. Развивая идеи Кейнса, его последователи в 40-60-х годах XX в. создали более или менее стройную концепцию экономической системы, регулируемой как рынком, так и государством. Ключевая роль в этом плане придавалась государству, призван­ную осуществить комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рынка. Среди этих мер немаловажное место занима­ет перераспределение доходов в пользу неимущих слоев населения путем прогрессивного налогообложения, развития бесплатных систем образования и здравоохранения для предотвращения социальных потрясений.

На основе этих и подобных постулатов кейнсианцы разработали конкрет­ные формы и методы государственной экономической политики, среди кото­рых определяющее значение имеют теории антициклического регулирования и экономического роста. Как отмечается в книге «Государственное регулирова­ние рыночной экономики», «в условиях экономического спада предлагается стимулировать расширение инвестиций, во-первых, путем увеличения госу­дарственных расходов на закупки товаров и услуг в целях компенсации недо­стающего частного спроса; во-вторых, путем влияния на норму банковского процента, которая в целях расширения инвестиций не должна быть слишком высокой. Это влияние, по мнению кейнсианцев, государство обеспечивает за счет выпуска в обращение дополнительных денег, в результате чего возможна умеренная инфляция. И наконец, в-третьих, воздействие на инвестиционный процесс государство осуществляет, регулируя ставки налогообложения, с тем, чтобы повысить как производственный, так и потребительский спрос»¹.

В рассматриваемый период особой активностью отличались американцы, что во многом объяснялось тем, что здесь уже с первых десятилетий XX в. предпринимались широкомасштабные усилия по разработке теории и практи­ки менеджмента в ведущих отраслях бизнеса, что в свою очередь не могло не отразиться и на исследованиях подобного рода в области государственного управления. Эти десятилетия ознаменовались появлением двух исследова­тельских и образовательных направлений в теории административного управ­ления, которые стали известны под названием «школа научного менеджмен­та» или «классическая школа» и «школа человеческих отношений».

Школа научного менеджмента

К представителям классического направления, как пра­вило, причисляют Л. Уайта, Ф. Тейлора, Д. Муни, Ф. и Л. Гилбретов и других экономистов, занимавшихся проблемами организации управления в бизнесе. Их объединяло убеждение в том, что система государственного управления должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максималь­ной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой оптимизации организации деятельности системы они предлага­ли специализацию, единство распоряжений, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух и др.

Для них было характерно признание существования теснейшей связи между теорией государственного управления и наукой управления частными предприятиями. Показательно, что курсы по обеим этим областям читались во многих учебных заведениях США, где готовились специалисты как для госу­дарственной службы, так и для деловой администрации частного бизнеса. Этот подход особенно настойчиво отстаивали Ф. Тейлор, Г. Эмерсон и Г. Форд, которые рассматривали управление как в бизнесе, так и в государственно-ад­министративной системе в качестве механизма, с помощью которого можно добиваться поставленных целей с максимальной эффективностью при мини­мальных затратах ресурсов.

Но особенно большая заслуга в разработке этой проблематики принадле­жит французскому исследователю А. Файолю, работы которого стали класси­ческими в данной области. Он первым поставил проблему организованного обучения системе управления или менеджменту во Франции. Еще до первой мировой войны Файоль создал и возглавлял Центр административных иссле­дований, который выполнял заказы различных государственных ведомств и организаций бизнеса. В книге «Общее и промышленное управление», опубли­кованной в 1916 г., он сформулировал свою «теорию администрации». Файоль был убежден в том, что предлагаемые им положения и установки являются универсальными и могут применяться почти во всех сферах общественной жизни: экономике, системе государственного управления, армии и т.д.

«Управлять, — утверждал Файоль, — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать, предвидеть, то есть учиты­вать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координи­ровать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям»¹.

Исходя из этого определения, он вычленил шесть основных групп функций управления: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем среди них административным функциям он прида­вал определяющее значение, считая, что именно они выполняют задачу раз­работки общей программы работы учреждения, подбора кадров, координации усилий различных подразделений. Интерес представляют также сформулиро­ванные им 14 принципов управления:

• разделение труда, позволяющее повысить количество и качество произ­водимого продукта при одинаковых затратах и усилиях;

• право отдавать распоряжения и власть, принуждающая подчиняться этим распоряжениям;

• дисциплина и повиновение, означающие соблюдение установленных пра­вил в отношениях между организацией и ее служащими;

• единство распорядительства, согласно которому служащему может да­вать два приказания относительно какого-либо действия только один началь­ник;

• единство руководства, означающее, что для реализации комплекса дейст­вий и операций, преследующих какую-либо одну цель, необходимы один руко­водитель и единая программа;

• подчинение частных интересов конкретных служащих интересам органи­зации, интересов отдельных граждан интересам государства;

• справедливое вознаграждение персонала, призванное стимулировать усердие и инициативу работников;

• централизация, степень которой определяется в каждом случае отдельно в зависимости от условий, в которых работают конкретные организация, уч­реждение, предприятие;

• строгая иерархия руководящих должностей, предусматривающая неукос­нительное выполнение распоряжений вышестоящих должностных лиц ниже­стоящими;

• четкое определение места, полномочий и функций каждого работника;

• справедливость, предусматривающая органическое сочетание благоже­лательности с правосознанием;

• постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров, которая является показателем неблагополучного состояния дел на предприятии или в учреждении;

• инициативность работников;

• единение персонала, являющееся одним из условий жизнеспособности и эффективности предприятия.

Эти принципы составили неотъемлемую часть школы «научного менедж­мента».

Рассматривая в качестве предмета научного управления связь между ма­шиной и отдельным рабочим, представители этого направления уделяли особое внимание комплексу выполняемых рабочим операций, его усталости, про­фессиональной подготовке и прочим аспектам, на основании которых рабочий изучается как программируемый фактор производства. Новизна этого подхода состояла в том, что в таком виде раньше вопрос никогда не ставился, роль данного подхода в повышении производительности труда была действительно высока. Что касается органов государственного управления, существовали оп­ределенные препятствия на пути применения этих методов повышения их производительности. Поэтому его сторонники из числа реформаторов систе­мы государственной службы добились принятия и существенного совершенст­вования закона о государственной службе (1883).

Принцип научного управления получил наибольшее применение при ана­лизе трудовых процессов в системе государственного управления, классифи­кации должностей государственных служащих. Э. Гриффенхаген предложил ряд методов классификации должностей, которые со временем стали приме­няться и на уровне федерального правительства.

В целом следует признать, что концепции научного управления не нашли сколько-нибудь серьезного применения в работе государственных учрежде­ний. Но все же здесь были удачные примеры, среди которых можно назвать хронометрирование операций в военных организациях во время войны, а также в государственных организациях. Позднее метод хронометрирования применялся Обществом Тейлора, переименованным в дальнейшем в Общест­во эффективности.

Школа человеческих отношений

При всех достоинствах рассмотренной школы важным ее недостатком является тот факт, что конструкции ее представителей дают явную слабину, когда речь идет об использовании в полной мере человеческо­го фактора. Этот недостаток пытались преодолеть представители другой круп­ной школы, получившей название «школа человеческих отношений».

Здесь важно отметить, что, хотя властные прерогативы и полномочия опре­деляются правовыми нормами и законодательными актами, осуществляются все же они людьми. От их воли, настроенности, знаний, опыта во многом зависит то, как осуществляются роли и функции, встроенные как в государст­венно-политическую систему в целом, так и в систему государственного управ­ления.

Наиболее удачные разработки и концепции этой школы представлены в работах М. Фоллета, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи и др. Всех их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государ­ственного управления, повышения производительности труда работников этой системы и их удовлетворения своим трудом является улучшение психологи­ческого климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий. исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущ­ность правительственной системы» .

Другой американский исследователь, который развил идеи В. Вильсона. Ф. Гуднью посвятил ряд работ исследованию американской системы государ­ственного управления². Вслед за Вебером Гуднью пытался провести четкое различие между политиками и администраторами. При этом, как и Вильсон, Гуднью был сторонником научного управления и менеджмента, независимого от политики и идеологии. Они ставили под сомнение компетентность демокра­тического правительства, не владеющего научными методами управления.

Интерес В. Вильсона к управленческой науке, основанной на «бухгалтер­ских» методах, определялся этическими соображениями, в частности озабо­ченностью распространением среди чиновничества коррупции, а также верой в методы, присущие деловой практике. Как считали В. Вильсон, Ф. Гуднью и другие ученые, в условиях современного государства развитие профессио­нальных управленческих навыков имеет столь же важное значение для стра­ны, сколь и изучение политической науки. Исходя из убеждения в том, что государственные чиновники всех уровней погрязли в коррупции, исследовате­ли, предлагавшие разделить политику и управление, полагали, что это ново­введение даст возможность обеспечить взаимосвязь теоретического анализа и применения результатов исследования на практике .

Дальнейшее развитие теории государственного управления

В 20-50-е годы XX в. теория государственного управле­ния получила дальнейшее развитие. В этот период все более отчетливо про­являлась тенденция к расширению споров и дискуссий о государственном управлении. Фундаментальные работы в этой области появились в 30-е годы. Это прежде всего труды Дж. Муни и А. Рейли, Л. Галика и Л. Урвика, считаю­щиеся классическими⁴. Они в основном были обусловлены бурным ростом государственных учреждений в период реформ Нового курса Ф. Рузвельта. За ними последовали работы У. Бенниса и П. Слейтера, Г. Сейдмана. Исследуя теории государственного управления, нельзя не затронуть идеи, известного английского экономиста Дж.М. Кейнса, изложенные им в книге «Общая теория занятости, процента и денег», опубликованной в 1936 г. Эти идеи сыграли немаловажную роль в совершенствовании государственного ре- взятых взаимосвязей и взаимозависимостей элементов, а также всей государ­ственно-административной системы с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это, по их мнению, позволит рассматривать взаимосвязи в системе государственного управления и между системой и обществом как единое целое.

Системный подход фундируется данными о политическом поведении ши­роких слоев населения. Исследователи широко используют данные культуро­логии, политической антропологии, социологии, социальной психологии и т.д. В этом плане их исследования носят междисциплинарный характер. Главный постулат представителей этой школы состоит в том, что правильное примене­ние науки о поведении людей даст возможность существенно повысить эф­фективность труда как отдельно взятого государственного служащего, так и системы государственного управления в целом.

В ряду этих авторов нельзя не упомянуть известного представителя психо­логического подхода к проблемам государственного управления и политики в целом Г. Лассвелла. Он был убежден в том, что наука может оказать неоценимую помощь в решении возникающих перед обществом проблем. Вслед за Ч. Мерриамом в центр процесса принятия решений он поставил исследователя и уделял основное внимание отдельной личности. Именно Лассвелл в 40-е годы пустил в оборот выражение «управленческие науки». Со времени появления в 1951 г. его книги «Управленческие науки», написанной в соавторстве с Д. Лернером, это выражение стало неотъемлемым элементом политической науки.

Основные положения концепции Лассвелла изложены в его книге «Введе­ние в управленческие науки», изданной в 1971 г.¹ Он обосновывал мысль о том, что все спорные вопросы в обществе должны решаться демократическим путем в ходе обсуждения преимущественно хорошо информированными людьми, имеющими право на принятие решений. По мнению этих исследова­телей, самую большую пользу управленческие науки могут принести при ре­шении проблем среднего уровня, таких, как прогнозирование последствий кон­кретных парламентских проектов или оценка экономического воздействия определенных предложений по налогообложению.

Значительная часть исследователей пропагандируют идею оптимизации политических и управленческих решений с помощью специальных техничес­ких приемов. Именно такого подхода придерживаются, например, экономисты Э. Стоуки и Р. Зекхаузер в своей совместной книге «Основы управленческого анализа», опубликованной в 1978 г., и авторы книги «Мир управленческого анализа» политологи Р. Хайнеман, У. Блум, С. Питерсон и Э. Кирни. В целом они стремились улучшить политику посредством практики. Технократическому подходу противоречит управленческий подход к социальной политике, а также (хотя и в меньшей степени) возродившийся интерес к обучению гражданствен­ности противоречат позиции сторонников технократической школы.

В отличие от В. Вильсона и его приверженцев сторонники управленческого подхода пытались обосновать принципы неразрывной связи между политика­ми и чиновниками. Как писал например А. Вильдавски, не может быть аналити­ческого подхода, пригодного для разрешения конфликта соперничающих инте­ресов вне политики¹.

Однако, как показывает опыт использования системного, психологического и структурно-функционального подходов, они не всегда дают исследователю верный ключ к поиску тех элементов, которые позволили бы руководителям и менеджерам определить, какие именно элементы, в совокупности составляю­щие вход, могут обеспечить оптимальный выход, и тем самим найти оптималь­ное решение стоящей перед исследователем и политиком проблемы.

Здесь необходимо отметить еще одну особенность американской школы. В соответствии с основополагающими установками позитивизма ее предста­вители остерегались сколько-нибудь крупных теоретических построений и предпочитали основываться на эмпирических фактах. Показательно, что уже на начальных этапах развития многие ее представители были одновре­менно и теоретиками, и практиками. Так, профессор Л. Уайт, который спра­ведливо считается одним из отцов-основателей классического направления в американской школе «public administration», разрабатывая теоретические проблемы государственного управления (например, в книге «Введение в науку государственного управления», 1926 г.), одновременно вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам граждан­ской службы.

С данной точки зрения характерна позиция Дж. Ганнелла, который сам многое сделал для изучения теоретических аспектов политического развития современного мира. «Наивно или претенциозно рассчитывать, — писал он, — что перестройка политической жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феноменоло­гии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики»². Только на основе обобщения практики политической жизни, политичес­кого и государственного управления, полагал он, может плодотворно развиваться теоретическая мысль.

В 50-60-х годах XX в. бихевиоризм, структурно-функциональный и систем­ный анализ постепенно получают распространение в европейских странах. При этом почти для всех европейских национальных школ был характерен гуманитарный уклон в трактовке сущности и характера государственного уп­равления.

Социально-инженерный и гуманитарный подходы

В основе ведущих направлений современной теории го­сударственного управления лежат два методологических подхода — социаль­но-инженерный и гуманитарный. В рамках первого направления, с определен­ными модификациями продолжающего традиции научного менеджмента, со­существует множество отличающихся друг от друга течений. Но при всех различиях в частностях и конкретных вопросах их объединяет общая ориен­тация на поиск оптимальных моделей государственного управления и раци­оналистического разрешения возникающих перед обществом проблем посред­ством совершенствования, модернизации уже существующих механизмов раз­решения возникающих перед обществом проблем.

Одним из ведущих представителей социально-инженерного подхода счита­ется американский исследователь Дж. Кейден. Для него характерен подход, орга­нически сочетающий учет как чисто управленческих, так и культурно-истори­ческих факторов и установок, поскольку административная субкультура — продукт не только экономических, но и этических и других социокультурных факторов. В ее сферу входят не только вопросы чисто организационных изме­нений, но также и факторы, определяющие политическое, экономическое и социальное развитие. По его мнению, качество управления измеряется как количественными, так и качественными характеристиками, которые определя­ются требованиями административной системы, ее ресурсами, степенью удов­летворенности клиентуры достигнутыми результатами и количеством издер­жек и дисфункций, порожденных ее деятельностью.

Как считал Дж. Кейден, нередко плохое управление сводило на нет про­гресс, достигнутый в сфере политики, технологии, социальных идей и культу­ры. Повышение уровня и качества управления предполагает устранение пре­пятствий для деятельности административного аппарата со стороны среды структурные изменения в традиционных или новых институтах, изменения в индивидуальных или групповых установках¹.

В противовес социально-инженерному подходу в последние десятилетия наблюдается тенденция к переходу многих исследователей на антибюрокра­тические, антитехнократические позиции. Говорят даже о «психологической революции» в трактовке важнейших экономических, социальных и политичес­ких процессов с преимущественным вниманием к человеку. Это гуманитар­ный подход, истоки которого восходят к теории человеческих отношений, особенно к работам Э. Мэйо 20-30-х годов.

Его сторонники придерживаются того мнения, что в современном быстро меняющемся мире бюрократизация властных структур, многократно усили­вающая негибкость и инертность механизмов принятия и реализации полити­ческих решений, имеет своим следствием снижение эффективности и дееспо­собности этих структур. Они оказываются неспособными достаточно оперативно реагировать на новые проблемы и потребности и принимать соответствую­щие решения.

По их мнению, бюрократическая организация с ее обезличенностью и склонностью к самовоспроизводству и дальнейшему ужесточению усиливает отчужденность простого человека от власти, тем самым еще более затрудняя понимание и разрешение насущных проблем, стоящих перед обществом. При­верженцы гуманитарного подхода единодушны в критике существующих форм и методов государственного управления. В качестве отрицательного фактора они отмечают тенденции современных бюрократических организаций к гиган­тизму, их поглощенность борьбой за сферы влияния, необходимость в децент­рализации системы государственного управления. При таком положении вещей, согласно их точке зрения, особо важно придание самостоятельного значения человеческим факторам в управлении, его гуманизации.

Позиции этого направления особенно четко изложены в материалах сбор­ника американских ученых «Государственное управление в эпоху бурных перемен»¹. Применительно к коллективам работников, занятых в системе госу­дарственно-административной системы, эту проблематику разработал Г. Сай­мон. В своей работе «Административное поведение», которая выдержала не­сколько изданий, он ставил своей целью обосновать тезис о тесной зависимос­ти эффективности системы государственно-административной системы от по­ведения как отдельных лиц, так и коллектива каждого подразделения в целом. По его мнению, главный интерес для административной теории представляет граница между рациональными и иррациональными аспектами поведения людей².

Однако следует отметить, что эти авторы отнюдь не за то, чтобы «пустить под пресс» все отработанные в течение длительного времени организацион­ные механизмы, поскольку они могут при их соответствующей модификации еще послужить человечеству. По мнению Д. Уальдо, адаптационные возмож­ности бюрократической организации пока не вполне исчерпаны, а сама совре­менная бюрократия — сила, действующая не только в пользу стабильности, но также и изменений. Однако они настаивают на необходимости радикальных изменений в существующих организационных структурах (например, на заме­не постоянных организаций временными, на ослаблении формальных иерар­хических факторов в отношениях между специалистами и усилении професси­онально-этических основ этих взаимоотношений).

Особенно большой популярностью позиции этого направления пользуются в Европе. Придавая решающее значение человеческому фактору, европей­ские авторы разрабатывают самый широкий спектр проблем и аспектов ре­формирования государственного управления. Так, английские исследователи Дж. Гарретт и Р. Шелдон для совершенствования британского государственно­го аппарата предлагали наряду с децентрализацией всемерно расширить гласность и открытость принятия политических решений, в законодательном порядке установить принципы информирования общественности о действиях всех властных органов, а также предусмотреть конкретные санкции за наруше­ние этих принципов. Особо важное значение они придавали расширению кон­тактов между государственными служащими и «теневыми» министерствами, подбору служащих только по квалификационным критериям и т.д.

Определенный интерес с рассматриваемой точки зрения представляют ре­комендации итальянского исследователя Б. Мафиолетти, который пытался обосновать тезис о необходимости делегирования как можно большего круга полномочий центральных административных органов неправительственным и частным хозяйственным организациям. Важно также делегировать региональ­ным властям все функции по реализации социальных программ, вырабатывае­мых на национальном уровне. Он утверждал, что это приведет к формирова­нию структур «четвертой власти», которая дополнит законодательную, исполнительную и судебную власти. По мнению Мафиолетти, особо важное значение имеют упрощение административных процедур, преодоление кон­фликтов между различными органами, уровнями и ветвями власти за расши­рение своих полномочий. Это в свою очередь предполагает ограничение воз­можностей для вмешательства государства в местные дела¹.

В этой связи нельзя не упомянуть также попытки европейских исследовате­лей анализировать эту проблематику под философско-мировоззренческим углом зрения. Так, известный английский философ и политолог М. Оукшотт. возглавлявший некогда отделение политической науки Лондонской школы эко­номики и политической науки, разработал так называемые целевую и граждан­скую концепции государственного управления, рассматриваемые в качестве идеальных типов.

Особенно характерны в этом отношении позиции германских авторов X. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля и др. Они склонны рассматривать систему госу­дарственного управления в качестве «трансцендентального разума» и «веч­ных» ценностей. Обосновывая этот подход, X. Кун утверждал, что всякая тео­рия государственного управления строится с учетом человеческой природы и поэтому должна носить философский характер. «Государство, — писал он. — живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновре­менно живет в нем, постигая его как свою судьбу»².

Немаловажный вклад в разработку такой трактовки внес известный фило­соф и политолог А. Гелен. Он, в частности, утверждал, что система государ­ственного управления представляет собой «фундаментальный антропологи­ческий институт». Гелен полагал, что структуры и институты государственного управления предстают как идеологически и социально нейтральные и исполь­зуются политическими силами в качестве «руководящего штаба новой систе­мы для принуждения своих противников». Он считал, что стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, лежащее в основе человеческого бытия, является основой любой системы государственного управления¹.

Как утверждал Гелен, «административно-государственные учреждения об­щества, законы, а также существующие формы их взаимодействия, наличест­вующие в качестве социально-политических структур, являются внешними опорами человека». Они «освобождают человека от мучительного поиска до­стойного поведения, поскольку предстают перед ним уже сформировавшими­ся и заранее определенными»².

Японский вариант человеческих отношений

Своеобразная форма концепции человеческих отноше­ний практикуется в Японии. В основе японского подхода к системе управления лежит принцип активного партнерства технических специалистов, правитель­ственных, деловых и профсоюзных кругов в разработке стратегии и тактики обеспечения экономического роста. Подробно проанализировавший этот во­прос профессор социологии Техасского университета Дж. Элстон выделяет четыре базовых принципа японского менеджмента:

во-первых, принцип, согласно которому «рабочий не идиот». Предполагает­ся, что оптимальный путь повышения эффективности производства — это спросить самого рабочего, что именно нужно сделать. Причем для поощрения инициативы используются группы контроля качества (КК) и постоянное по­вышение квалификации рабочих;

во-вторых, тезис о том, что «рабочий хочет работать лучше». В соответст­вии с этим принципом компания всячески поощряет премиями рабочих, кото­рые осваивают смежные специальности и стремятся повысить свой професси­ональный уровень;

в-третьих, установка на то, что «рабочие объединяются в "семью"». Все члены корпорации связаны системой взаимных обязательств. «Быть членом корпоративной "семьи" — значит руководствоваться принципом, что понятие "семья" означает взаимную ответственность всех за благополучие каждого. Практика пожизненного найма — следствие подобного убеждения». Эта уста­новка налагает обязательства не только на рабочего, но и на менеджера, который «как "старший брат", должен заботиться о подчиненных; как и в обыч­ной семье, компания часто проявляет слишком пристальный интерес к жизни своих сотрудников, что нравится далеко не всем японцам»;

в-четвертых, идея о том, что «группа важнее, чем отдельно взятый инди­вид». Все члены «семьи» в неоплатном долгу перед ней, как сын в неоплатном долгу перед матерью. Переход в другую фирму, если там больше платят, — позор (сын не уходит от матери!). Японцы стараются укреплять гармонию внутри группы, для чего используется принцип выдвижения и оплаты по стар­шинству, что понижает ревность к чужим успехам и соперничество¹.

Очевидно, что японская система управления основана на модели челове­ческих отношений, ориентированной на группу. Здесь отдельный работник или служащий должен подчинять свои интересы интересам группы, которая требу­ет от своих членов лояльности, она награждает их за эту лояльность. Если, например, американская политическая культура поощряет дух конкуренции и индивидуализма, то японская модель политической культуры не допускает конкуренции внутри группы, конкуренция происходит между группами. Для японцев на первом месте стоит согласие внутри группы, поэтому они тратят много сил и времени на поиски и достижение внутригруппового консенсуса. Здесь за успех награждается не отдельно взятый работник, а группа в целом. Действует принцип: «Один за всех, все за одного».

Концепция рационального выбора и «новый менеджеризм»

В современных работах по данной проблематике разра­батывается комплекс проблем. Среди них центральное место занимает вопрос о роли, которую органы государственного управления играют в обществе в целом. Особенно актуален этот вопрос в контексте происходящих в обществе и государстве изменений. Речь идет, в частности, о теории и идеях сторонни­ков социального выбора. Теория социального выбора, которая первона­чально была разработана в экономической науке, основывается на теории рационального действия. Она концентрирует внимание на собственных инте­ресах лиц, принимающих управленческие решения. По мнению сторонников этой теории, любые социально значимые государственные решения так или иначе принимаются людьми, настроенными максимизировать свои выгоды и свою полезность. Утверждается, что одни и те же люди и организации способ­ны по-разному вести себя в зависимости от конкретных институциональных условий социального выбора.

Поскольку к обществу, состоящему из множества групп, интересы и мнения которых вступают в конфликт друг с другом, нельзя подходить как к одному человеку, итог управленческой деятельности определяется, с одной стороны, соперничеством предпочтений политических лидеров, аппарата управления, заинтересованных групп и избирателей, с другой — структурой и взаимоотно­шениями государственных органов, т.е. его институтами и ценностями.

Значительное место занимают исследования эффективности управления, проводимые на основе методологии научного управления. Наряду с общими принципами государственного управления широко разрабатываются общие философские принципы управления сферами общественной жизни, в том

числе конкретными предприятиями, фирмами или корпорациями. Например, известная американская компания IBM руководствуется в своей деятельности следующими пятью принципами. Это, во-первых, принцип внутренней полити­ки, предусматривающей ориентацию на человека, который считается главной ценностью компании и потому нуждается в освобождении потенциальных воз­можностей и энергии, предоставлении свободы для инициативы и самостоя­тельной предприимчивости. Во-вторых, принцип внешней политики, ориенти­рованной на безусловное служение потребителю. В-третьих, принцип, ориен­тирующий менеджеров и сотрудников на создание и поддержание собствен­ной фирменной микрокультуры. В-четвертых, психологическая установка на постоянное обновление всего, кроме сотрудников, клиентов, принципов. В-пятых, стремление к постоянному совершенству. Очевидно, что эти принципы применимы и к организации деятельности органов государственного управ­ления. Эти примеры указывают на тесную взаимосвязь принципов управления с мировоззрением, профессионализмом и нравственными качествами субъек­та управления, с его установками на управленческую деятельность и т.д. Эти подходы во многих индустриально развитых странах составляют базовые учебные программы по подготовке работников государственной админи­страции.

Как отмечали Б.Г. Питере и В. Райт, «за последние два десятилетия ни одна из областей политической науки не претерпела трансформаций, сопоста­вимых с теми, которые произошли в сфере социального управления. Почти все основные истины, которыми руководствовались как практики социального управления, так и теоретики, теперь подвергаются сомнению и нередко усту­пают место новым представлениям. Пока неясно, достигнуто ли согласие в отношении некоторых новых доктрин, однако уже вполне очевидно, что старые концепции, как и прежняя практика, в наше время вызывают большое недоверие»¹.

Данные изменения, по мнению этих авторов, отражают факт установления более тесных связей современных исследований социального управления с другими областями политической науки. Например, сейчас невозможно просто отмахнуться от исследований общественной бюрократии. Более того, в неко­торых направлениях исследования теории организаций они находятся в цент­ре внимания. Традиционная практика социального управления подвергается все более острой критике со стороны экономистов неолиберальной школы, специалистов в области заинтересованных групп и сторонников концепции рационального выбора.

Эти изменения имели тенденцию заострять внимание на политизации со­циального управления. Подходы к социальному управлению основываются на концепциях государства, отношений между государством и рынком и понятием гражданства. Иными словами, эти явления связаны с изменениями в идеоло­гической сфере. Здесь чаще всего можно услышать определение «новый менеджеризм», означающее, что идеи менеджмента, которые по большей части возникли в частном секторе, отодвинули на задний план концепции традиционного социального управления. Этот подход не получил сколько-ни­будь заметного признания как в политических структурах, так и в академичес­ких кругах. Согласно ему менеджмент в общественной и частной сферах оди­наков по своей сути¹.

С концепцией нового менеджеризма связан «новый патримониализм». суть которого состоит в том, что политические руководители стремятся полу­чить более высокую степень контроля за назначениями на должности, что в свою очередь должно обеспечить большую лояльность со стороны государст­венных служащих. Эти усилия имеют своим результатом то, что в ряде стран, например в Соединенных Штатах и Великобритании, политические лидеры получили право назначать чиновников на высокие посты в органах исполни­тельной власти. Что касается стран континентальной Европы, то там, по мне­нию специалистов, всегда имело место заметное взаимопроникновение поли­тической и управленческой элит и смещение их функций.

Государственное управление в контексте неоклассической теории

Концепции государственного регулирования экономики определяются методологией направления и трактовкой сущности и роли ры­ночного координирующего механизма. Это верно и в отношении неоклассичес­кой теории (А. Маршалл, Э. Чемберлин, Л. Мизес, Ф. Хайек, М. Фридмен и др.), которая получила второе дыхание во второй половине 70-х годов и последую­щие два десятилетия, оказав немаловажное влияние на теорию государствен­ного управления (правда, подаваемого как государственное вмешательство в экономическую и социальную сферы). Трактуя прямое государственное вме­шательство в экономику как разрушение способности рыночной системы к саморегулированию, неоклассики тем не менее при определенных условиях признают необходимость принятия конкретных мер государственного регули­рования рыночной экономики, но при этом не нарушая ее законы. Отвергая так называемую «уравниловку», убивающую, по их мнению, индивидуальную предпринимательскую инициативу, неоклассики считают, что перераспределе­ние материальных благ должно осуществляться в разумных пределах.

Неоклассики интересуются прежде всего исследованием того, как «эконо­мический человек», фирма, хозяйство будут действовать при неизменных со­циальных и долговременно устойчивых условиях. Главным мотивом действий человека они считают собственный (иногда подчеркивается даже — эгоисти­ческий) интерес. Экономика рассматривается как равновесная и относитель­но гармоничная система, в которой компетентный эгоизм всех ее членов через посредство свободной конкуренции ведет к наибольшему благосостоянию всего общества (принцип «невидимой руки»)»¹. В таком случае всякое вмеша­тельство государства в действия рыночных сил наносит субъектам экономи­ческой деятельности огромный ущерб, затрудняя достижение индивидуумом, а следовательно, и всем обществом своих целей.

Очевидно, что неоклассики, во многом следуя принципам классической политэкономии, отдавая предпочтение свободе, частной инициативе и частно­му предпринимательству, рассматривают рынок как самодовлеющую цен­ность, управляемый «невидимой рукой» и не нуждающийся в государственном регулировании. Здесь в качестве центральной фигуры выступает капиталист-предприниматель, от успешной и эффективной деятельности которого зависит процветание всего общества и самого государства.

С этой точки зрения немалый интерес представляют взгляды немецкого экономиста В. Ойкена, создавшего в своих работах, вышедших в основном в 30-х годах XX в. своеобразный вариант неоклассической теории, получивший название неолиберализма. Признавая за «полной конкуренцией» статус глав­ного преимущества рыночной экономики и по этой причине называя культиви­рование и защиту конкуренции главной задачей экономической политики госу­дарства, он тем не менее считал существенным недостатком свободной конкуренции то, что при стихийном развитии она порождает монополию и олигополию. Утверждая, что само государство не способно руководить эконо­мическим процессом, Ойкен вместе с тем признавал необходимость государ­ства для формирования элементов экономического порядка, среди коих осо­бое значение имеет установление правовых рамок.

Во второй половине XX в. неоклассические взгляды особенно активно раз­вивали ученые Чикагского университета США, создавшие собственную Чикаг­скую школу. Решительно отстаивая принципы свободной конкуренции, сто­ронники этой школы обосновывают идею о наличии «эффекта конкуренции» на любом по структуре рынке. По этой причине, с их точки зрения, государст­венное вмешательство должно осуществляться только в тех случаях, когда можно четко определить антиконкурентную деятельность экономического агента на рынке.

В данном аспекте представляет интерес позиция М. Фридмена, которая вошла в историю экономической науки под названием «монетаризм». В осно­ве этой теории лежит так называемая количественная теория денег, согласно которой денежная масса, находящаяся в обращении, оказывает непосредст­венное влияние на уровень цен и соответственно деньги выполняют функцию управления спросом, а через нее хозяйственными процессами. Настойчиво отстаивая идею об исключительном значении устойчивости денег для нор­мального функционирования экономики, он утверждал, что стабильный рост запаса денег обеспечивает стабильный рост производства. Поэтому он выступал за строжайший контроль со стороны центрального правительства за де­нежной массой, не допускающий ее роста более чем на 3-5% в год.

Необходимо отметить, что предложения Фридмена и монетаристов в целом получили широкую популярность и в той или иной форме использовались правительствами США, Великобритании, Чили и других стран. Речь шла преж­де всего о строжайшем контроле со стороны центрального правительства за денежной массой путем установления высокого банковского кредита.

В 70-80-х годах XX в. в практике государственного регулирования экономи­ки более или менее широко использовалась еще одна неоклассическая тео­рия. Речь идет о так называемой теории предложения, сформулированной впервые американскими экономистами А. Лаффером и Дж. Гильдером. Пыта­ясь найти пути выхода из тяжелейшего экономического кризиса середины 70-х годов, они скрупулезно изучили возможные зависимости между различными сторонами государственной экономической политики — фискальной, денеж­ной, регулирования занятости, заработной платы и др. Считая, что спрос рож­дается предложением, они особо важное значение придавали анализу пред­ложения.

Определяющим фактором стимулирования экономики они в соответствии с неоклассической теорией считают налоговую политику государства, при этом подчеркивая необходимость максимально возможного снижения налогов, что в свою очередь позволит пополнить бюджет-большими доходами. Эта установка в далеко идущей форме была претворена в жизнь в первый срок пребывания у власти Р. Рейгана в 1980-1984 гг., когда высшая ставка подоходного налога была снижена с 70 до 50%. В последующие годы президентства Рейгана ставка была снижена до 38%. Благодаря этим мерам удалось поддержать предпринимательскую инициативу и преодолеть стагнацию американской эко­номики¹.

Однако, как показал опыт стран, которые широко использовали монета­ристские методы в конце 70-х — начале 80-х годов, чрезмерно высокие про­центные ставки, сопряженные с этой политикой, препятствовали росту дело­вой активности и способствовали росту безработицы.

Очевидно, что для любого исследователя, берущегося за изучение данной проблематики, знание этих теорий весьма полезно и, можно сказать, обяза­тельно. Вместе с тем основная цель предлагаемого учебника состоит не в анализе истории, содержании, типов, национальных, идейно-политических, идеологических и иных вариантов существующих теорий государственного уп­равления, а в разработке собственной авторской модели теории государствен­ного управления, разумеется, с учетом достижений как зарубежной, так и отечественной политической и политико-правовой науки. Изложение японской модели управления будет неполным, если не упомянуть, что важнейшие ее положения во все большей степени заимствуются западными странами, не говоря уже о так называемых новых индустриальных странах.