2. Формирование и развитие муниципального управления в России

Развитие науки в любой отрасли знания представляет собой непрерывный процесс, в котором настоящее и будущее тесно связаны с предшествующей историей. Муниципальное управле­ние имеет свою историю развития.

Земская и городская реформы Александра II дали толчок раз­витию местного самоуправления, хотя ростки земского и город­ского самоуправления встречались и на наиболее ранних этапах исторического развития российской государственности¹.

В XVI в. особенно развивается местное самоуправление, про­исходит замена наместников и волостей специальными органами самоуправления, т.е. губными и земскими учреждениями.

В 1555 г. указом Ивана IV были упразднены губные системы кормления и введены земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. Земские органы действовали в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими ста­ростами, а также земскими дьяками и лучшими людьми. Полно­мочия земских властей распространялись на все ветви правления: полицейскую, финансовую, экономическую, а также осуществля­ли и судебную власть.

В XVTI в. местное управление бюрократизируется: устанавли­вается система приказно-воеводского управления на местах.

Обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода назначался центральной властью для осуществления контроля за губными и земскими органами, без вмешательства в сферу их деятельности. Губные учреждения были упразднены при Петре 1. После этого земским органам были переданы функции управления финансовой и экономической деятельностью, воеводе досталось управление полицейской деятельностью. В 1699 г. в Москве была образована бурмистрская палата, которая формиро­валась на основе выборности органов.

Бурмистрская палата была органом местного общинного са­моуправления Москвы и одновременно центральным органом управления городами государства. В городах органом власти были земские бурмистры, их функции управления распространялись на все недворянское и свободное население. В 20-х годах XVIII в. эти учреждения были заменены выборными сословно-общинными учреждениями — магистратами, которые осуществляли сбор пода­тей, полицейский надзор, суд, ведали народным образованием.

Следует отметить, что губернаторы и воеводы не имели пра­ва вмешиваться в производство суда, и суд был отделен от адми­нистрации. Но, однако, они своим протестом могли остановить исполнение решения суда. При таком подходе к процессу мест­ного самоуправления возникли противоречия, и уже при преем­никах Петра I упраздняются магистраты и власть передается гу­бернаторам и воеводам, хотя в городах и уездах сохраняется не­сколько выборных должностей, которые подчинены воеводам.

Для реформ Петра I характерно усиление государственного вмешательства в местное самоуправление, однако и прослежива­ются попытки предоставить некоторую самостоятельность мест­ным общинам.

Только при Екатерине II, в последней четверти XVII века, были заложены основы самоуправления, которые определили структуру местного управления на период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.

¹Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М., 1995.

Екатерина II стремилась создать из сословных ряд местных организаций (сословных обществ). Им было предоставлено право внутреннего управления обществами и решения большинства за­дач местного управления. Были созданы губернские и уездные дворянские собрания, на которых выбирались лица на должности местной администрации и суда, а также для заведования сослов­ными нуждами. Для управления сословными делами назначались предводители губернского и уездного дворянства. Во главе губер­нии назначался генерал-губернатор, который наделялся больши­ми полномочиями по надзору за местным управлением и судом.

Создавалась «общегородская дума», которая являлась предста­вительным органом и формировалась на основе выборов представителей из шести разрядов (гласов) городских обывателей. Шестигласная дума как постоянно действующая управа избиралась общей городской думой. Следует отметить, что многие функции городского управления находились в ведении государственных органов управления.

В 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы.

Уездное земское собрание формировалось из земских, изби­раемых уездными земледельцами, городскими обществами и сельскими обществами. Выборы производились, соответственно, на трех съездах, при этом у крестьян они были косвенные, т.е. проходили на съезде выборных от сельских общин.

В избирательных съездах не участвовали: лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; лица, опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие к подданству России, а также не могли быть избраны (в гласные) губернаторские и уездные прокуроры стряпчие чины местной по­лиции. Представители (гласные) избирались на три года. Никакие служебные преимущества им не присваивались и содержание не полагалось. Назначение содержания председателю и членам зем­ской управы зависело от решения земского собрания.

На земские органы самоуправления возлагались функции управления местными хозяйственными делами: заведование имуществом, капиталами, денежными сборами земства; устройст­во и содержание принадлежащих земству зданий и сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств; обеспечение на­селения продовольствием; заведование земскими благотворитель­ными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о по­строении церквей; участие в попечении о народном образовании, здравоохранении; исполнение возложенных на земство потребно­стей воинского и гражданского управления; распределение госу­дарственных денежных сборов по губерниям и уездам и назначе­ние, распределение, взимание и расходование, на основании ус­тава о земских повинностях, местных сборов для удовлетворения земских потребностей.

Земские учреждения имели право на основе общих граждан­ских законов приобретать и отчуждать движимое и недвижимое Имущество, заключать договоры, принимать обязательства, вы­ступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным Делам земства.

Организация городского самоуправления определялась Горо­довым положением от 16 июня 1870 г. и была основана, по су­ти, на тех же принципах, что и земское самоуправление.

Земские и городские органы самоуправления не были подчи­нены местной правительственной администрации, но свою дея­тельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице губернаторов и министра внутренних дел.

Законом определялся порядок, в котором их действия и рас­поряжения утверждались и контролировались правительствен­ными органами.

Таким образом, в этот период действовали две системы управ­ления на местах: государственное управление и земско-городское самоуправление. Разработанные городские положения 1864 — 1870 гг. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления.

При Александре 111 эти положения были пересмотрены. Ре­форма преследовала цель устранить недостатки практики зем­ского и городского самоуправления. Основной недостаток этого подхода к местному управлению состоит в отсутствии единства и согласия в действиях правительства и земских властей и возни­кающих между ними антагонистических противоречиях. Это и послужило основой для совершенствования местного управления. В результате в земстве было увеличено значение сословного по­ложения, т.е. усилена роль дворянства, а крестьяне были лишены права избирать своих кандидатов (гласных), которые назначались губернатором из числа избранных крестьянских кандидатов,

В 1890 и 1892 гг. была сформирована новая система земского и городского самоуправления, которая включила следующие по­ложения. Органами губернского земства являлось губернское земское собрание и губернская земская управа. Председателями губернского земского собрания были предводители дворянства (если царь не назначал иное лицо) из гласных. Численность глас­ных колебалась от 29 до 62 человек, а также в состав собрания входили лица по должности, например уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и т.п. Губернское земское собрание собиралось один раз в конце года и длилось 20 дней. Губернатор мог продлить срок работы губернского земского собрания по необходимости.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов. Число членов могло быть увеличено до шести из избран­ных губернским земским собранием, но с разрешения министра внутренних дел. Избранными могли быть не только гласные зем­ского собрания, но и все лица, имеющие право участвовать в зем­ских избирательных собраниях. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступать на государственную службу (только дворяне или лица, имеющие высшее образование). Земским собранием из гласных, а также вообще из лиц, об­ладающих правом участвовать в земских выборах, избирались комиссии для заведования отдельными вопросами управления земскими проблемами.

Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября месяца, которая продолжалась десять дней, работа сессии могла продлеваться губернатором. На уездном земском со­брании председательствовал уездный предводитель дворянства.

Органы городского самоуправления включали городскую ду­му под председательством городского главы, в состав которой кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.

Исполнительным органом городского самоуправления явля­лась городская управа, куда входили от двух до шести членов (в зависимости от масштабности города). Председателем городской управы был городской голова, который так же, как и члены управы, избирался городской думой. Избранными могли быть не только гласные, но и те, кто имели право участвовать в го­родских выборах. Для управления отдельными отраслями город­ского хозяйства формировались исполнительные комиссии на выборной основе. Срок полномочий городских органов само­управления составлял четыре года.

Городская дума должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний, предусмотренных городским положением.

Компетенция органов городского самоуправления была та же, что и у земств: на них возлагалось решение задач по удовле­творению потребностей населения; издание обязательных для местных жителей постановлений по вопросам противопожар­ным, санитарным; установление сборов с недвижимого имуще­ства, с промысловых свидетельств, с заведений трактирного промысла и др.

Правительственная администрация в лице губернаторов осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управы и представлял ^на подпись министру внутренних дел, который являлся предсе­дателем губернской земской управы, кандидатуры городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Для принятия на службу по найму в земские и го­родские органы требовалось согласие губернатора.

Земские и городские управы были подотчетны представи­тельным органам самоуправления: земским собраниям и город­ским думам.

Губернатору было предоставлено право проводить ревизии управ и всех подчиненных им учреждений и требовать объясне­ния по тем или иным нарушениям; право принимать жалобы на действия управы.

В соответствии с Положением о земских учреждениях (1890) и Городовым положением (1892) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского само­управления, считались состоящими на государственной службе. Председатели и члены земских управ, городские головы и члены городской управы могли подвергаться дисциплинарным взыска­ниям, а также имели право на получение орденов и ношение мундира. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответст­венности выборных должностных лиц земского и городского са­моуправления и представлять к наградам.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления. Органами управления сель­ского общества являлись сельский сход и сельский староста.

На сельском сходе рассматривались прежде всего дела хозяйст­венные, связанные с владением землей, семейными разделами и т.д., а также выбирались должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельские писа­ри), заслушивались их отчеты, распределялись подати и повинно­сти, устанавливались мирские сборы на общественные нужды.

Волость была административной единицей, в которую входи­ло одно или несколько сельских обществ, и по численности она составляла 20 тыс. человек.

Органами волостного управления являлись волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские, десятские и некоторые другие должностные лица.

На волостной сход избирались крестьяне из каждого сель­ского общества, входящего в состав волости. Волостное правле­ние являлось совещательным органом при волостном старшине. Сотские и десятские были низшими органами управления.

В 1917 г. была предпринята попытка провести реформу мест­ного самоуправления и предполагалось ввести земское само­управление на волостном уровне. Однако эта реформа не состоя­лась, так как последовала Октябрьская революция 1917 г.