5. Бюджетно-финансовые основы муниципального управления

Муниципальные финансы — это ресурсы муниципального об­разования. Они являются составляющей консолидированного фи­нансового ресурса, который играет важную роль при решении за­дач, стоящих перед муниципальным образованием. Муниципальные финансы — это совокупность денежных средств, которыми распо­лагает муниципальное образование в лице его органов местного самоуправления для решения задач, возложенных на него местным сообществом и органами государственной власти.

Место и роль местных финансов в современной системе об­щегосударственных финансовых ресурсов России определяется на основе двух подходов.

Первый подход — централизованная система управления фи­нансовыми ресурсами. В ней местные финансовые ресурсы рас­сматриваются как второстепенные, а сами органы местного само­управления — как органы центральной власти на местах с четко очерченными обязанностями и ответственностью по собственно­сти и переданным им полномочиям. Как правило, перечень пол­номочий определяется по смете расходов, утверждаемой органами государственной власти.

Второй подход — реформаторский, т.е. формирование финансо­вой базы местного самоуправления осуществляется с учетом реаль­ных изменений, происходящих в обществе, государственной системе управления и местного самоуправления. Этот подход связан с разви­тием различных форм собственности (государственной, муници­пальной и частной) и изменением экономических отношений.

Становление и развитие системы местного самоуправления не­возможно без финансово-экономической основы, а также законо­дательных норм о бюджетных и налоговых правах органов мест­ного самоуправления, которые отражены в Конституции РФ. Та­ким образом закладываются принципиально значимые правовые основы самостоятельности местного самоуправления в решении финансовых задач.

Финансово-экономическая самостоятельность муниципаль­ного образования и органов его управления может быть обеспе­чена лишь при наличии достаточного объема финансовых средств для покрытия обязательных расходов местных бюджетов, а также при возможности долговременного финансового планирования.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что органы государственной власти обеспечивают муници­пальные образования минимальными местными бюджетами, ; закрепляя доходные источники для покрытия минимально необ­ходимых расходов местных бюджетов, основанных на нормати­вах минимальной бюджетной обеспеченности. Доходные источ­ники закрепляются на долговременной основе, что не только предоставляет возможность долгосрочного планирования, но и стимулирует органы местного самоуправления к развитию за­крепленных доходных источников.

Федеральный закон подробно перечисляет возможные источ­ники доходов местных бюджетов, относя к доходам местных бюдже­тов в том числе и средства, образующиеся в результате деятельно­сти органов местного самоуправления, муниципальных предпри­ятий и учреждений, банков. Закон также устанавливает запрет на изъятие суммы превышения доходов над расходами местных бюд­жетов по результатам отчетного года и закрепляет за населением и органами местного самоуправления право контроля за исполнени­ем местного бюджета.

Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать удов­летворение основных жизненных потребностей населения в сфе­рах, отнесенных к ведению муниципальных образований, не ниже минимальных государственных социальных стандартов, и государ­ство гарантирует их выполнение путем закрепления в доходы ме­стных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации. Для осуществления отдельных государственных полномочий федеральный закон требует при фи­нансировании этих расходов предусматривать необходимые фи­нансовые средства в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации.

Увеличение расходов или уменьшение доходов органов мест­ного самоуправления, связанное с реализацией управленческих решений органов государственной власти, должно в соответствии с Федеральным законом компенсироваться органами, которые приняли соответствующее решение, а органам местного само­управления при этом предоставлено право исполнять такие ре­шения в пределах переданных им полномочий.

Учитывая ограниченность налоговых ресурсов, необходимо изыскивать иные возможности для укрепления финансовой базы местного самоуправления, особенно это касается средств на раз­витие территории. Следовательно, в настоящем и, видимо, в бу­дущем местные бюджеты не могли и не будут формироваться ис­ключительно за счет налоговых поступлений. Поэтому упомянутый закон закрепляет за органами местного самоуправления права на получение средств за пользование природными ресурсами, от соб­ственной хозяйственной деятельности, образования целевых вне­бюджетных фондов, участия в кредитных отношениях, создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений.

Установление местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате отнесено к ведению органов местного самоуправления и регулируется законодательством Российской Федерации.

Бюджетные и налоговые права местного самоуправления реа­лизуются в полном объеме на основе установления органами го­сударственной власти нормативов минимальной бюджетной обес­печенности и минимальных государственных социальных стан­дартов, без которых не существует объективных критериев для формирования доходной части' местных бюджетов. Основные принципы формирования финансово-экономической основы ме­стного самоуправления заложены в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эффективность системы управления муниципальным образова­нием зависит от материально-финансовых ресурсов, имеющихся в его распоряжении и составляющих в своей совокупности финансо­во-экономическую основу формирования экономического механиз­ма управления. Финансово-экономические основы системы управ­ления МО представляют собой совокупность правовых норм, закре­пляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населе­ния муниципальных образований. Финансово-экономические ос­новы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребно­стей населения МО, созданию условий его жизнедеятельности.

Вместе с тем, укрепление и развитие финансово-экономи­ческих основ местного самоуправления влияет на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность Ю во многом обусловлена состоянием экономики нашего обще­ства, его финансов.

Финансово-экономическую основу системы управления МО составляют: муниципальная собственность, местные бюджеты и иные финансовые ресурсы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения МО.

В основе процесса развития экономической структуры современного общества лежит государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Финансовая система — движущая сила государства, позволяющая осуществлять экономическое и социальное регулирование, а важнейшей деталью финансового механизма является государст­венный бюджет. Именно посредством финансовой системы го­сударство образует централизованные фонды и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государ­ственные органы функций.

Реформы, проводимые в России с начала 90-х годов, как эко­номические, так и политические, не могли не затронуть сферу го­сударственных финансов, и в первую очередь бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилиза­ции и расходования ресурсов государства, дает политической вла­сти реальную возможность воздействовать на экономику, финан­сировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную под­держку наименее защищенных слоев населения. Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразо­вание финансовой системы общества, насколько бюджетная по­литика государства будет отвечать требованиям времени.

Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет — имеющий силу закона фи­нансовый план государства (роспись доходов и расходов) на те­кущий (финансовый) год. Новый Бюджетный кодекс Россий­ской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как «форму образо­вания и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и ме­стного самоуправления». Таким образом, государственный бюд­жет, являясь для государства средством аккумулирования финан­совых ресурсов, дает государственной власти возможность содер­жать государственный аппарат, армию, выполнять социальные мероприятия, реализовывать приоритетные экономические зада­чи, т.е. выполнять присущие государству функции.

Как правило, тип государственного устройства, сложившиеся формы управления и взаимоотношений между членами общества определяют и особенности финансовой системы. В странах со­циалистической модели экономики, в том числе и бывшем СССР, в силу монополии государственной собственности на средства производства и наличия мощного государственного ап­парата основной ее задачей было обслуживание государственных потребностей. Государственные финансы подчиняли себе финансы и предприятий, и общественных организаций, даже сбережения населения, привлеченные системой сберкасс, рассматрива­лись как доходы государства.

Кардинальные изменения в экономике России, в ее полити­ческом статусе, произошедшие на рубеже 80—90-х годов, вызвали серьезную трансформацию бюджетного механизма. Появились новые формы собственности и, следовательно, новые субъекты хо­зяйствования, располагающие собственными финансами. Это по­влекло изменения в системе денежных доходов: финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами. Значительно сократилась сфера применения прямого пере­распределения денежных средств. После устранения всеохватывающего господства КПСС возникла проблема разделения полномочий между законодательной и исполнительной ветвями вла­сти в отношении распоряжения финансовыми ресурсами общест­ва и соответствующей регламентации бюджетного процесса, другим важным направлением модернизации государственных финансов стало расчленение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части: феде­ральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюд­жеты. Это явилось важным шагом к демократизации финансовых отношений. В том же направлении шел переход к налогам, как главному способу обеспечения доходов бюджета: была отменена монополия на внешнюю торговлю и валютные отношения, нача­лось разгосударствление промышленности и т.п. Все это привело к принципиальным изменениям и в бюджетной системе России и в ее бюджетном устройстве.

Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение бюджет­ной системы «основанная на экономических отношениях и госу­дарственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Бюджетное устройст­во — это организация бюджетной системы и принципы ее по­строения.

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

• первый уровень — федеральный бюджет Российской Феде­рации и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

• второй уровень — бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов — 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных вне­бюджетных фондов;

• третий уровень — местные бюджеты (около 29 тысяч город­ских, районных, поселковых, и сельских бюджетов).

Как видно, бюджетное устройство РФ определяется ее государ­ственным устройством: в унитарных государствах бюджетная сис­тема имеет два уровня — государственный бюджет и местные бюджеты, однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты нижестоящих уровней (нижестоящих государственных и административно-территориальных единиц) не входят в бюджеты вышестоящих уровней. Необходимо также отметить, что до при­нятия БК РФ внебюджетные фонды, являясь элементом финан­совой системы (общегосударственные финансы), не включались в бюджетную систему.

Бюджетное законодательство РФ содержит понятие «консолиди­рованный бюджет» — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ). Консо­лидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов муниципальных образований, находя­щихся на его территории. Консолидированный бюджет РФ — это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление о всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и ста­тистических целей.

Разработка и реализация планов и программ социально-эко­номического развития МО тесно связана с бюджетным процес­сом: формированием, утверждением и исполнением местного бюджета.

Конституцией РФ закреплено право органов местной власти формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. При этом вмешательство иных органов и организаций в процесс составления проекта бюджета, утверждения и исполнения бюджета не допуска­ется, за исключением случаев, предусмотренных законодательны­ми актами Российской Федерации, а именно: Федеральным зако­ном «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет роль федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в бюджетном процессе в муниципальных образованиях.

Муниципальные финансовые ресурсы формируются на основе:

1) государственных средств, передаваемых в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательными актами;

2) собственных средств — за счет доходов от использования муниципальной собственности, платы за услуги и т.п.;

3) заемных средств, или муниципальных кредитов.

Первый и третий источники зависят от государства или кредитных организаций, следовательно, органы муниципальной власти должны стремиться к наращиванию собственных средств, т.е. второй группы источников. Соотношение в формируемом бюджете муниципального образования государственных, собственных и заемных средств определяет степень самостоятельности органов му­ниципальной системы управления, иначе говоря, самостоятель­ность органов местной власти зависит от организации управления финансовой деятельностью МО.

Процесс управления финансовой деятельностью делится на несколько стадий:

1. Финансовое планирование. На этой стадии основными видами деятельности являются: анализ, прогноз, план и выполнение. Эти функции выполняют финансовые органы муниципальной системы управления.

2. Бюджетный процесс: Это формирование, организация и осуществление бюджетного процесса. Осуществляют этот процесс бюджетные органы управления МО.

3. Оценка результатов исполнения бюджетного процесса. Это контроль функций органов управления разных уровней системы управления.

Перечисленные функции нельзя смешивать, так как различные интересы и полномочия этих органов управления, но, одна­ко, в процессе управления финансовой деятельностью они тесно взаимодействуют. В процессе финансового планирования определяются приоритеты развития МО, и здесь главную роль играет временной фактор.

Существует три вида планирования:

1. Долгосрочное планирование. Определяется стратегия развития МО и согласуются интересы всех участников, а также формиру­ются источники финансовых ресурсов. Осуществляется плани­рование расходов — определяются приоритеты развития МО, их финансирование, в доходной части плана формируется перспек­тивный финансовый план доходной базы МО. Долгосрочное планирование совпадает со сроками полномочий органов муни­ципального управления.

2. Среднесрочное планирование. Разрабатываются инвестици­онные проекты и определяются виды и объемы финансовых ре­сурсов, привлекаемых на основе перспективного плана развития доходной базы.

3. Краткосрочное планирование. Планируются расходов исхо­дя из приоритетов развития муниципального образования и ин­вестиционных проектов и текущих расходов на финансовый год. Планирование доходов осуществляется на основе прогноза по­ступлений по различным доходным источникам.

Местный бюджет отражает состояние финансовых ресурсов муниципального образования.

Местный бюджет — это опись доходов и расходов органов му­ниципальной системы управления. Он является инструментом осуществления определенной политики и отражает цели и зада­чи МО. Следовательно, под понятием «местный бюджет» пони­мается план финансовой деятельности органов системы муни­ципального управления на определенный период, представляю­щий собой форму описи доходов и расходов для достижения поставленных целей.

Доходы бюджета — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с зако­нодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня. Расходы бюджета — денежные сред­ства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функ­ций государства и местного самоуправления.

Составление и исполнение местного бюджета является обязан­ностью исполнительного органа, т.е. местной администрации, а государственные органы власти оказывают методическую помошь органам муниципального управления в бюджетном процессе.

К ведению представительных органов МО относится рас­смотрение проекта местного бюджета, утверждение и отчет о его исполнении.

Проект местного бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития и осуществляется исполни­тельными органами системы муниципального управления. В прогнозе отражаются основные тенденции и динамика социаль­но-экономического развития МО, а также приоритетные направ­ления расходования бюджетных средств на предстоящий финан­совый год. Прогноз является исходной информационной базой для составления проекта бюджета муниципального образования на предстоящий год на основе финансовых показателей предше­ствующего.

При разработке местных бюджетов органы системы муници­пального управления используют информационно-методические материалы, которые направляют им органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации регулируют формирование местного бюджета, поэтому ис­полнительные органы власти муниципальных образований на­правляют проекты местных бюджетов на согласование в выше­стоящие органы власти (исполнительные органы власти субъек­тов Российской Федерации).

Межбюджетное регулирования осуществляется посредством установленных для муниципальных образований нормативов от­числений от федеральных регулирующих доходов и регулирую­щих доходов субъектов Российской Федерации, а также за счет оказания помощи из бюджета субъектов Российской Федерации.

Для регулирования межбюджетных отношений и выравнива­ния уровня доходов по местным бюджетам в бюджете субъекта; Российской Федерации образуется фонд финансовой поддержки муниципальным образованиям. Размеры финансовой помощи (трансферт) МО определяются как разность между минимально необходимыми расходами и сформированными доходами по ба­зовым нормативным актам.

Местная администрация при составлении проекта бюджета, уточнении бюджета в ходе его исполнения, а представительный орган местной власти при рассмотрении, уточнении и утвержде­нии бюджета наделены определенными полномочиями:

• определять объем финансовых ресурсов из своего бюджета на мероприятия по социально-экономическому развитию МО в пределах планируемых бюджетных доходов, представленных дотаций, субвенций, а также с учетом привлекаемых заемных средств;

• определять направления использования средств бюджета на инвестиции, собственные целевые программы, мероприятия по охране окружающей среды, на социально-культурные мероприя­тия, благоустройство городов, поселков и сел, содержание и капитальный ремонт жилищного фонда, объектов коммунального назначения, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, физической культуры и спорта, на содержание аппарата управления системы муниципального образования и другие цели;

• увеличивать в пределах имеющихся средств нормы расхо­дов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, образо­вательных и здравоохранительных учреждений, органов мили­ции, на охрану окружающей среды и другие мероприятия;

• определять в установленном порядке в пределах имею­щихся средств дополнительные льготы и пособия, а также в пределах имеющихся средств производить иные затраты на ока­зание помощи отдельным категориям населения.

В доходы местных бюджетов должны зачисляться:

• подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и организаций (полностью или частично);

• подоходный налог с физических лиц (полностью или час­тично);

• платежи за землю (полностью или частично);

• налоги и другие платежи за использование недр (полно­стью или частично);

• местные налоги и сборы;

• часть доходов от государственных займов и государствен­ной денежно-вещевой лотереи;

• доходы от местных займов и местных денежно-вещевых лотерей;

• часть доходов от приватизации государственного имущест­ва, доходы от приватизации муниципального имущества и др.

Представительные органы муниципальной системы управления самостоятельно устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате. В соответствии с законом они также уста­навливают ставки налога на прибыль для предприятий и других объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Источники доходной части местного бюджета группируются по видам доходов: доходы от налогов и сборов; доходы в целе­вые бюджетные фонды; доходы, поступающие от вышестоящих уровней управления; планируемые дополнительные доходы в процессе исполнения бюджета.

Разработка местного бюджета начинается с планирования расходной ее части, так как она отражает стратегию цели разви­тия МО. Классификация расходов зависит от того, на какие це­ли будут направлены средства.

Различают две группы расходов:

• обязательные — это расходы на нужды отраслей город­ского хозяйства и их развитие; первоочередные расходы закреп­ляются нормативно;

• необязательные — это расходы, имеющие краткосрочный характер, исходя из интересов и потребностей населения МО.

Расходы местного бюджета разделяются на расходы текущие И расходы на развитие.

Текущие расходы в бюджете — это расходы, которые направ­ляются на текущее содержание и капитальный ремонт жилиш-1но-коммунального хозяйства, образовательных и здравоохрани­тельных учреждений, социальное обеспечение, и иные расходы.

Расходы на развитие — это ассигнования на финансирование инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.

Каждая из этих частей расходов местного бюджета утверждается (представительным органом муниципальной системы управления.

Эта классификация позволяет определить динамику развития МО, но она не отражает всего спектра расходов, которые зависят от роли и места органов системы муниципального управления.

Для этого используется функциональная классификация. Особенностью этой классификации является то, что она разграничивает средства на выполнение определенных функций органов системы муниципального управления, которые распределены на основе законодательства Российской Федерации. Такой подход позволяет осуществлять оценку результативности расходов ресурсов по каждой функции.

Юридическая классификация отражает права расходования бюджетных средств, предоставленных органам системы муници­пального управления на основе нормативных правовых актов.

Данная классификация четко расписывает роли и расходы органов системы муниципального управления. Расходы по временным операциям местного бюджетного процесса — это ком­петенция исполнительной власти, по окончательным операциям этого процесса (результативные итоги использования бюджета) — представительной власти.

В связи с тем, что муниципальные образования разнообраз­ны и спектр их расходов широк, при планировании приоритет­ных и первоочередных статей расхода используется пирамидный подход. При этом подходе распределение расходов местного бюджета осуществляется по нескольким направлениям.

К первому направлению относятся расходы, исполнение кото­рых закрепляется за определенным МО. Ресурсы покрытия этих расходов закреплены законодательно. Источники доходов пере­даны государством под исполнение полномочий органов управления, вызывающих эти расходы. Эта группа расходов в значи­тельной степени унифицирована и в государственном федераль­ном бюджете.

Второе направление характеризуется тем, что исполнение местного бюджета осуществляется исполнительными органами местной власти в соответствии с принятыми бюджетными нор­мативами и в рамках определенных, утвержденных постатейным планом ассигнований.

Порядок исполнения местных бюджетов определяется на ос­нове законов местной администрации с учетом положений, со­держащихся в местном бюджете на основе финансового плана.

Исполнение местного бюджета осуществляется по его доход­ной и расходной части.

Доходная часть местного бюджета исполняется за счет на­логовых и неналоговых поступлений. Важную роль в обеспече­нии исполнения местного бюджета по его доходной части игра­ют органы налоговой службы, которые контролируют исчисле­ние налоговых и неналоговых платежей и их перечисление в со­ответствующий бюджет.

Финансовую дисциплину при использовании бюджетных средств обеспечивают финансовые органы муниципальной сис­темы управления.

В процессе исполнения бюджета исполнительные органы ме­стной власти имеют право распределять по направлениям расхо­дования средства, получаемые от вышестоящих уровней власти, для финансирования целевых комплексных программ и компен­сации дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти вышестоящего уровня управления.

Исполнение местного бюджета контролирует исполнитель­ный орган муниципальной системы управления, который само­стоятельно определяет организационные формы процесса кон­троля за использованием местного бюджета. Исполнительная власть обязана представлять информацию о ходе исполнения местного бюджета.

Представительные органы и его комиссии (комитеты) имеют право потребовать от исполнительных органов управления и финансовых должностных лиц информацию, связанную с ис­полнением бюджета. Они имеют право принять решение о при­влечении аудиторской проверки процесса исполнения местного бюджета. А исполнительные органы местной власти обязаны кон­тролировать правильность использования предприятиями, организациями и учреждениями средств (ассигнований), выделен­ных им из местного бюджета.

Исполнительные органы власти обязаны в установленный срок представить информацию об исполнении местного бюджета по всем основным показателям доходов и расходов с необходимым анализом представительному органу управления, а уже предста­вительные органы власти принимают соответствующие решения.

Помимо бюджетных средств органы системы муниципаль­ного управления в своей деятельности используют еще и вне­бюджетные средства. Муниципальные внебюджетные фонды име­ют целевую направленность и образуются представительными органами власти. Они формируются за счет:

• добровольных взносов и пожертвований граждан, пред­приятий, учреждений, организаций на определенные цели;

• сумм штрафов за загрязнение окружающей среды и непра­вильное использование природных ресурсов и других нарушений природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение природо­охранных и оздоровительных мероприятий;

• сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурных наследий, памятников природы, находящихся в веде­нии местной власти, другие нарушения законодательства об ох­ране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причи­ненный ущерб. Сумму этих штрафов и платежей используют на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов историко-культурного наследия;

• иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с за­конодательством.

Исполнительные органы власти муниципального образования обязаны в установленный срок представлять информацию (отчет) об использовании средств внебюджетного фонда представитель-^? ному органу управления.

При формировании финансовой системы управления муни­ципальных образований необходимо руководствоваться основ­ными принципами.

Бюджетным кодексом РФ (глава 5) законодательно закреп­лены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации:

• единство бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничение доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы;

• самостоятельность бюджетов;

• полнота учета доходов и расходов бюджетов, бюджетов го­сударственных внебюджетных фондов;

• сбалансированность бюджета;

• эффективность и экономность использования бюджетных средств;

• общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

• гласность;

• достоверность бюджета;

• адресность и целевой характер бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы означает единство пра­вовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса, санкций за наруше­ния бюджетного законодательства, а также единый порядок фи­нансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной сис­темы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюдже­та, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих ви­дов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуще­ствлению расходов за органами государственной власти РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

• право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

• наличие собственных источников доходов бюджета каж­дого уровня;

• законодательное закрепление регулирующих доходов бюд­жетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодатель­ством определять направления расходования средств соответст­вующих бюджетов и источники финансирования дефицитов со­ответствующих бюджетов;

• недопустимость изъятия доходов, дополнительно получен­ных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм пре­вышения доходов Над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за ис­ключением установленных законом случаев.

Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов, бюд­жетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, внебюджетных фондов и иные оп­ределенные законом обязательные поступления подлежат отраже­нию в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципаль­ные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, аккумулированных в бюд­жетной системе Российской Федерации.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем расходов, предусмотренных бюджетом, должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источни­ков финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюд­жетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определен­ного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефи­цита. Доходы и поступления не могут увязываться с определен­ными расходами бюджета, за исключением целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов другого уровня.

Принцип гласности означает: обязательное опубликование в от­крытой печати утвержденных бюджетов, отчетов об их исполне­нии, полноту информации о ходе исполнения бюджетов, доступ­ность иных сведений; обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия внутри представительного органа или между исполнительным и представительным органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета означает надежность пока­зателей прогноза социально-экономического развития соответ­ствующей территории и реалистичность расчета доходов и рас­ходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Для составления и исполнения бюджетов и обеспечения сопос­тавимости показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации.

Бюджетная классификация — это группировка доходов и расхо­дов бюджетов всех уровней бюджетной системы и источников фи­нансирования дефицитов этих бюджетов с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация дает возможность экономического и статистического анализа дохо­дов и расходов бюджетов РФ, обеспечивает адресность выделения финансовых ресурсов. Согласно Бюджетному кодексу РФ (глава 4) бюджетная классификация включает:

• классификацию доходов бюджетов РФ;

• функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

• экономическую классификации расходов бюджетов РФ;

• классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

• классификацию источников внешнего финансирования де­фицита федерального бюджета;

• классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований;

• классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов РФ;

• ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Бюджетная классификация в части классификации доходов бюджетов РФ, функциональной классификации расходов бюд­жетов РФ, экономической классификации расходов бюджетов РФ, классификации источников финансирования дефицита бюджетов РФ является единой для всех уровней бюджетной сис­темы и используется при составлении, утверждении и исполне­нии бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе своими нормативными актами произво­дить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классифи­кации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.

Государственный и муниципальный бюджет — основной финансовый план государства и муниципальных образований, главное средство аккумулирования финансовых средств. Он дает политической власти реальную возможность осуществления вла­стных полномочий, реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет является всего лишь комплек­сом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утвер­ждаемых другой. Он выполняет довольно утилитарную функ­цию — фиксирует избранный государством стиль осуществления Управления страной. Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике является производным про­дуктом, он полностью зависит от избранного варианта развития общества и самостоятельной роли не играет.

Однако именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, про­центное соотношение расходов по отраслям и территориям, яв­ляется конкретным выражением экономической политики госу­дарства. Через бюджет происходит перераспределение нацио­нального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет вы­ступает инструментом регулирования и стимулирования эконо­мики, инвестиционной активности, повышения эффективно­сти производства, именно через бюджет осуществляется соци­альная политика.

Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финан­совые категории (налоги, государственный кредит, государст­венные расходы), является ведущим звеном финансовой систе­мы любого государства и играет важную экономическую и поли­тическую роль в любом современном обществе.

ЛЕКЦИЯ 9. УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

1. Сущность и содержание социально-экономического потенциала муниципального образования.

2. Трудовой и научно-технический потенциал муниципального образования.

3. Производственно-технический и информационный потенциал муниципального образования.

1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Среди нескольких основополагающих принципов экономиче­ской политики можно выделить принцип приоритетности, т.е. концентрации усилий государства на ключевых направлениях регионального развития через финансовый, налоговый и правовой механизмы. Выделение региональных приоритетов развития позволяет избежать уравнительного подхода при решении отраслевых и региональных проблем и одновременно позволяет сосредоточить ; усилия на решении жизненно важных вопросов экономического и социального развития. Это дает возможность совершить количественный и качественный скачки при выходе из кризиса и обеспечить подъем экономики.

Регионально-приоритетный подход к экономическому и социальному развитию, являясь одной из основных задач муниципаль­ной политики, должен опираться на соответствующую базу. Методологической основой для определения региональных приоритетов является научно обоснованное выделение регионов и отраслей хозяйства, требующих первоочередного развития и претендующих на масштабную, эффективную и многоплановую поддержку.

Для решения этой проблемы необходимо определить социально-экономические возможности муниципального образования. Такой ^механизм должен работать в рамках экономических районов, объе­диняющих субъекты Российской Федерации, выполняющих меж­региональные экономические функции, интегрирующих хозяйство субъектов Федерации и одновременно являющихся своеобразными посредниками между федеральными и региональными властными структурами. Аппарат государственного управления, таким образом, может опираться на национальный суверенитет в лице экономических районов. Однако его построение — процесс длительный и сложный, его основы необходимо закладывать уже сейчас. Нацио­нальный суверенитет субъектов РФ трансформируется, в конечном счете, в суверенитет языковый, культурный, вероисповедания, обы­чаев и традиций в рамках Конституции РФ.

Преодолению возникающих проблем и должно способствовать экономическое районирование, а в его рамках — выделение районов приоритетного развития. При этом экономические районы для со­хранения управленческой вертикали должны быть наделены опреде­ленными полномочиями, делегированными как Российской Феде­рацией, так и ее субъектами. Одновременно они должны иметь свое представительство в федеральных законодательных органах.

Следовательно, регулирование взаимоотношений РФ с ее субъектами должно строиться на:

• соблюдении принципов добровольности заключения дого­воров и соглашений, недопустимости ущемления интересов третьих субъектов РФ, обеспечении выполнения заключенных договоров и соглашений необходимыми ресурсами;

• обеспечении взаимной заинтересованности Российской Федерации и ее субъектов в реализации стратегических общего­сударственных целей;

• соблюдении законодательно закрепленных предметов ве­дения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, землепользования, владения и пользования природными ресурсами, а также другими видами государствен­ной собственности;

• установленном порядке лицензирования пользования не­драми;

• едином бюджетном устройстве, на учете при формировании бюджетов всех уровней финансовых и налоговых потенциалов ка­ждого субъекта РФ, на контроле за выделенными средствами и др.;

• жестком индикативном планировании в условиях ограни­ченности финансовых ресурсов (поскольку около 50% промыш­ленных предприятий находится в государственной собственно­сти, а природные ресурсы — общегосударственное достояние).

Взаимодействие федеральных и государственных органов власти субъектов Российской Федерации из-за медленного развития феде­рализма становится все более жестким (рис. 4.1). В настоящее время существует ряд недостатков в экономическом механизме федераль­ных отношений. К ним относятся различные, не скоординирован­ные между собой формы финансовой поддержки регионов, что ве­дет к двух-, иногда четырехкратной поддержке одного и того же субъекта бюджетного обслуживания из федерального бюджета.

Финансовая поддержка не подразделяется на текущие и капи­тальные затраты региональных бюджетов, и это не позволяет чет­ко контролировать расходование средств. Из-за сложившихся не­достатков в системе финансовой поддержки регионов нарушается основополагающий принцип Конституции РФ — равенство прав во взаимоотношениях субъектов с центром. В результате завы­шаются расходы федерального бюджета, исчезают стимулы к раз­витию у дотационных регионов. Многообразие нескоординированных форм финансовой поддержки — прямое следствие отсут­ствия научно обоснованных прогнозов реальных потребностей в ней. Это в конечном счете размывает инвестиционный блок фе­дерального бюджета и финансовое обеспечение программ разви­тия, ведет к сохранению спада производства.

Система финансовых взаимоотношений должна совершенст­воваться по нескольким направлениям. Всю финансовую под­держку регионов следует сконцентрировать в двух самостоятель­ных фондах: Федеральном фонде финансовой поддержки субъек­тов РФ (ФФФПС) и Фонде регионов развития (ФРР). Текущее и капитальное бюджетное финансирование следует разделить по ФФФПС и ФРР.

Совершенствование экономического районирования как инст­румента управления в условиях развивающихся рыночных отноше­ний не означает коренного пересмотра всех критериев и принципов экономического районирования, выработанных в СССР. Однако их набор сегодня существенно видоизменяется и переосмысливается. Первостепенными задачами экономических районов являются вы­полнение стабилизирующих функций, восстановление хозяйствен­ных связей, а через них — экономики и социальной сферы.

В стратегическом плане регион должен строить свою соци­ально-экономическую политику в основном собственными сила­ми и средствами.

Государственное прогнозирование сегодня опирается на Фе­деральный закон «О государственном прогнозировании и про­граммах социально-экономического развития Российской Феде­рации». Однако в нем обойден вопрос разработки комплексного прогноза и концепции экономического и социального развития по экономическим районам. Несмотря на это практически все ассоциации областей готовят документы по прогнозированию, сильно отличающиеся друг от друга по методике, что затрудняет их анализ, обобщение и реализацию. Разработка документов по экономическим районам крайне необходима, и готовиться они должны по единой методике.

Характерными особенностями современного этапа в развитии экономической науки являются создание и применение новых понятий, модернизация определений путем дополнения их эле­ментами нового качества. Объяснение понятий следует искать главным образом в сложившейся объективной обстановке, кото­рая может быть раскрыта только на основе изучения причинно-следственных связей развития экономики и социальных процес­сов в муниципальных образованиях.

Понятия «экономический потенциал», «трудовой потенциал» и т.д. являются в определенной степени теоретическим выраже­нием тех новых черт, которые присущи экономике и социальным процессам развития рыночной экономики.

Основа экономического потенциала общества — производственный потенциал — потенциал отраслей экономики, создающих все мно­гообразие конкретных материальных благ. Его составные элементы: научно-технический, трудовой, инвестиционный и агропромышлен­ный потенциалы, народный и т.д. Позитивным в таком определении экономического потенциала является сосредоточение внимания на совокупности экономических средств, источников и запасов ресурсов для реализации конкретных социально-экономических целей, тогда как во многих других определениях главными были объе­мы продукции (услуг), которые производит общество в конкрет­ный исторический период. В то же время известно, что объемы продукции и услуг свидетельствуют об уровне экономического потенциала, но не о его возможностях. Между тем, если бы не было резервов повышения экономического потенциала, то вряд ли был бы смысл его исследовать, изыскивать скрытые источники экономического роста, включать их в производственный процесс. Именно этим в первую очередь диктуется необходимость анализа экономического потенциала.

Необходимо выделить возможности, которые обеспечивают ин­тенсификацию производства хозяйственных систем в муниципаль­ном образовании. Производительность труда, органическое соеди­нение достижений научно-технического прогресса, решение эко­логических проблем, информационное обеспечение, совершенст­вование хозяйственного механизма и систем управления все боль­ше определяют экономический потенциал развитого общества и его отдельных муниципальных образований.

Интерпретация экономического потенциала, по существу, не­возможна без его тесной увязки с социальными моментами. Сле­довательно, необходимо определение социально-экономического {потенциала как для общества в целом, так и для региона и му­ниципального образования.

Как свидетельствует практика, лишь на первый взгляд могут показаться простыми соотношения социального и экономического компонентов, их связи с потенциальными возможностями региона. Между ними не существует непреодолимых преград, они связаны незаметными переходами, и в то же время каждый в отдельности, обладая собственными качествами, должен учитываться в процессе управления муниципальным образованием. Так, определение максимальной эффективности в достижении цели при минимиза­ции расходов, которое может быть в экономике оптимальным, не следует механически переносить на социальную сферу.

Признавая существование диалектического единства между эко­номическим и социальным, возможно определить сущность соци­ально-экономического потенциала региона и муниципального обра­зования, его основные компоненты и закономерности развития.

Понятие «потенциал» (от лат. potentia) — сила, возможность) в таком значении употребляется во всех областях знаний. Сущ­ность социально-экономического потенциала заключается в обеспечении развития производительных сил, производственных отношений и надстройки. Он не является постоянной величиной и зависит от тех глубинных количественных и качественных изме­нений, которые происходят в обществе. Это объясняется тем, что социально-экономический потенциал муниципального образова­ния является интегральной частью народно-хозяйственного ком­плекса. В системе этого комплекса можно распознать диалектику соотношения части и целого, определить закономерности развития социально-экономического потенциала вообще и конкретные его проявления на местном уровне в частности. Только с использова­нием системного подхода можно всесторонне рассмотреть соци­ально-экономический потенциал муниципального образования.

В целом понятие «социально-экономический потенциал регио­на» имеет подвижные физические границы, что позволяет выби­рать различные варианты структуры, изменения в которой проис­ходят под влиянием научно-технического прогресса. При характе­ристике социально-экономического потенциала региона в целом нужно учитывать: комплексность экологического, экономического и социального развития; общность природопользования и задач по охране окружающей среды; территориальную общность производ­ства; относительную устойчивость населения и единство системы населенных пунктов; единство системы социальной инфраструктуры. В связи с этим представляется возможным выделить эле­менты социально-экономического потенциала муниципального образования региона, в системе которого особенно рельефно выступают природа и человек.

Близки к природным ресурсам экологические условия, которые в настоящее время выделены в отдельную группу компонентов. Ведь разведанные и используемые природные ресурсы во многом определяют экономические возможности региона в зависимости от экологической обстановки. Ухудшение экологических условий часто происходит под воздействием человека, который не только несет ответственность за последствия антропогенной деятельно­сти, но и сам нередко подвергается влиянию этих последствий. Улучшение экологической обстановки — это сохранение окру­жающей природы и природы самого человека, барьер на пути увеличения общественных потерь и затрат.

Наряду с природными ресурсами, экологическими условиями важную роль в развитии муниципального образования играют населе­ние, режим его воспроизводства, плотность, удельный вес трудоспо­собного населения, система расселения, уровень урбанизации, мигра­ция, возрастно-половой состав и другие параметры, определяющие потенциал трудовых ресурсов, демографическую нагрузку и т.д. С точки зрения социально-экономического потенциала большое значе­ние имеют трудовые традиции местного населения, его производст­венный опыт и производственная культура, экологический опыт. Все это необходимо учитывать для определения реального состояния тех возможностей, которыми располагает муниципальное образование.

Социально-экономический потенциал в первую очередь опреде­ляется производственным, а последний — научно-техническим потен­циалом, поскольку определяющую роль в социально-экономическом развитии играет материальное производство. Ни природные условия, ни количество и качество населения не могут составить конкуренции производству, во многом зависящему от естественных и других ресур­сов, что нельзя считать решающим. Практика отдельных промыш-ленно развитых стран свидетельствует, что при ограниченности при­родных ресурсов можно иметь высокоразвитый социально-эконо­мический потенциал, если он основывается на прогрессивном и эф­фективном производстве. Социально-экономические возможности муниципального образования определяют уровень, структура, дина­мизм материального производства.

При определении этих возможностей необходимо проанали­зировать структуру материального производства, особенно его ориентацию на использование достижений научно-технического прогресса. В этой связи для оценки потенциала важно определить удельный вес прогрессивных отраслей промышленности, качест­венных параметров и структуры основных производственных фондов, способности адаптации производственных систем к ис­пользованию достижений научно-технического прогресса и др. Ведь удельный вес машиностроения и приборостроения, электро­энергетики и химического производства в промышленности, структура и возраст производственных фондов являются основ­ными показателями производственного потенциала, который вы­ступает ядром социально-экономического развития.

Прогресс повышает требования ко всем работникам, их обра­зованию, профессии и квалификации, к организации занятости и т.д. Чем выше уровень гармоничности антропотехнической систе­мы, тем больше социально-экономический потенциал муници­пального образования.

Труд — основа жизни общества, а человек труда — главная производительная сила. В связи с этим трудовому потенциалу при­надлежит важная роль в системе социально-экономического по­тенциала региона. Межотраслевой характер занятости населения, социальная природа человека служат объединяющим началом эко­номических и социальных элементов в совокупном социально-экономическом потенциале, структуризация которого должна бази­роваться на объективных законах расширенного воспроизводства.

Неотъемлемым элементом социально-экономического потен­циала муниципального образования является состояние производст­венной инфраструктуры. Транспорт, связь, гидросооружения и т.д. составляют сосудисто-мускульную систему региона, развитость ко­торой предполагает эффективность его функционирования. Раз­витость основного и вспомогательного производств отраслей мате­риального производства, производственной инфраструктуры влия­ет на величину социально-экономического потенциала.

Повышение уровня управления муниципальным образованием, включая региональные комплексы, требует расширения информации о социально-экономических процессах и усиления ее роли в социально-экономическом развитии страны. Информация, ее выработка, хра­нение, передача в настоящее время превращаются в важную сфе­ру жизнедеятельности.

В условиях развития рыночной экономики на местном уровне актуальное значение приобретает организационный потенциал, который включает оргтехнику, стиль и методы организации и управления, выбор вариантов развития, планирование и прогно­зирование социально-экономических процессов региона и т.д. Организация управления экономическими и социальными ресур­сами муниципального образования, выявление и включение орга­низационных резервов при незначительных капитальных затратах превращают организационный потенциал в важнейший источник экономического роста и повышения благосостояния населения, увеличивает вклад в народно-хозяйственный потенциал страны.

Следовательно, социально-экономический потенциал муниципаль­ного образования состоит из многих компонентов, которые в свою очередь могут быть названы соответствующими потенциалами и число которых зависит от степени детализации, особенностей ре­гионального развития. Независимо от конкретного региона в его социально-экономический потенциал входят природно-ресурсный, социально-экологический, социально-демографический, научно-тех­нический, производственный, аграрный, трудовой, научный, рекре­ационный, информационный, социальный, этнокультурный, орга­низационный, идеологический потенциалы. Здесь могут быть вы­делены и другие виды потенциалов.

Структуризация социально-экономического потенциала зави­сит от принятой его дифференциации. Однако в любом случае со­циально-экономический потенциал муниципального образования не является уменьшенной копией народно-хозяйственного ком­плекса, а в суммарном отношении может быть выражен формулой:

П_р=1(П_пр+П_сэ+П_сд+П_нт+П_п+П_ап+П_т+П_и+П₀+П_i),

где П_р — потенциал региона; П_пр — потенциал природно-ресурсный; П_сэ — потенциал социально-экологический; П_сд — потенциал социально-демографический; П_нт — потенциал научно-технический; П_п — потенциал производственный; Пап — потенциал агропромышленный; П_т — потенциал трудовой; П_и — потенциал информационный; Пд — потенциал организаци­онный; Пi — любой другой потенциал, выделение которого связано с осо­бенностями места и роли муниципального образования в территориальном разделении труда.

Количество потенциалов зависит от обоснованности его члене­ния и уровня рассмотрения. Например, производственный потен­циал может быть расчленен в соответствии с отраслевой структу­рой материального и нематериального производства и т.д. Подоб­ное членение диктуется целями и задачами исследования соци­ально-экономического потенциала.

Таким образом, понятие «социально-экономический потенциал муниципального образования» включает все компоненты воспроизводства на региональном и муниципальном уровне с учетом |не только его осуществления в настоящее время, но также возможностей интенсификации в перспективе. Иными словами, это понятие сориентировано на выявление резервов и включение ка­чественных факторов регионального роста. Функционирование Асоциально-экономического потенциала предусматривает взаимодействие всех элементов регионального воспроизводства.