2. Муниципальные образования и их полномочия

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения. Именно население самостоятельно решает вопросы местного значения, вопросы организации и функционирования местной системы власти. Это специфический уровень власти, организационные формы которого определяются населением муниципального образования самостоятельно и на основе федерального законодательства и законодательства субъ­ектов Российской Федерации.

Муниципальное образование (МО) — это объект муниципаль­ного управления, который представляет собой городское, сель­ское поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которых осуществляется местное само­управление.

В каждом конкретном случае МО могут представлять: различ­ные лица (органы и должностные лица местного самоуправления; население муниципальных образований в целом; муниципальные предприятия, учреждения и организации и другие уполномочен­ные на то физические и юридические лица).

Для осуществления деятельности МО необходимо правовое .регулирование как субъекта власти, так и субъекта хозяйствова­ния. Следовательно, муниципальное образование выступает как субъект права. Основным нормативно-правовым актом является устав муниципального образования, в котором отражается его тер­риториальная организация, состав и границы.

Уставом МО закрепляется статус и социальные гарантии де­путатов, членов других выборных органов местного самоуправ­ления, выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц Местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Кро­ме того, устав определяет основание и порядок прекращения их полномочий; организационную структуру местного самоуправле­ния, условия и порядок организации муниципальной службы; выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся Юридическими лицами. Закрепляются формы, порядок и гаран­тии непосредственного участия населения в решении вопросов Местного значения через такие формы, как местные референдумы, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан и обра­щения граждан в органы местного самоуправления; устанавли­ваются основания и виды ответственности органов и должност­ных лиц местного самоуправления и предусматриваются возмож­ности отзыва депутатов. Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации деятель­ности местной власти.

При правовом регулировании всех сфер деятельности в МО необходимо уделять внимание правам и обязанностям, свободам и их ограничению, организационным формам установления и регулирования муниципальных образований как субъектов права. В соответствии с федеральным законодательством определяет­ся порядок образования, объединения, преобразования или уп­разднения муниципальных образований, установления или изме­нения их границ и наименований.

На основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования могут создавать ассоциации или союзы для эффективного функционирования местного само­управления и решения проблем местного характера.

В состав ассоциаций или союзов входят органы местного само­управления, а не граждане (поэтому эти объединения носят необще­ственный характер), и не входят коммерческие организации, а сами ассоциации или союзы не входят в структуру органов государствен­ной власти и им не адресуются правительственные распоряжения.

В настоящее время действуют объединения муниципальных образований разного территориального уровня: общероссийские — Союз малых городов, Союз крупных городов и др.; межрегиональ­ные — ассоциация Крайнего Севера и Заполярья, ассоциации го­родов юга России, Сибири и Дальнего Востока и др.; региональ­ные объединения муниципальных образований в пределах Россий­ской Федерации — союз городов Тюмени, Ассоциация городов, поселков и деревень Калужской области и др.

Согласно постановлению Правительства Российской Федера­ции «Временное положение о порядке формирования, регистра­ции и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления» от 16 сентября 1993 г. образование объединений возложено на органы местного самоуправления для решения местных социально-экономических проблем в рамках совместного принятия решений, программ и проектов.

Основные задачи и функции объединений (ассоциаций) эконо­мического взаимодействия:

• координация деятельности органов местного самоуправле­ния в целях более эффективного осуществления своих прав и ин­тересов, исходя из исторически сложившегося расселения, пер­спектив социально-экономического развития, демографических ситуаций и иных местных особенностей;

• проведение согласованных мероприятий по стабилизации экономического положения и социальной защите населения;

• принятие совместных решений по разработке и реализации лестных программ и проектов по проблемам, входящим в компе­тенцию органов местной власти, и создание необходимых для этого финансовых источников и материальных ресурсов за счет использования возможностей учредителей объединений (ассоциа­ций), а также предпринимательской деятельности структур, соз­даваемых объединениями, ассоциациями в этих целях;

• подготовка предложений по реализации государственной политики в области самоуправления;

• подготовка рекомендаций и осуществление органами мест­ного самоуправления организационных мероприятий по реализации федеральных программ и проектов, а также местных согла­шений и программ.

Объединения (ассоциации) в соответствии с принятыми на себя задачами предлагают оптимальные варианты учета местных интересов; содействуют. центральным органам федеральной ис­полнительной власти в случае возникновения конфликтных си­туаций в межнациональных отношениях совместно с органами местного самоуправления в реализации мер по стабилизации об­становки; оказывают содействие этническим обществам, находя­щимся на территории учредителей объединений (ассоциаций), в создании культурных центров, обществ, землячеств, других обще­ственных объединений.

Учредителями объединений (ассоциаций) являются органы местного самоуправления. Права объединений (ассоциаций) оп­ределяются в пределах полномочий, делегированных им учреди­телем. Объединения (ассоциации) обладают правами юридиче­ского лица. Руководство объединений (ассоциаций) от имени уч­редителей правомочно представлять их интересы в государственных и иных органах управления в пределах делегированных полномочий. Вид деятельности, долевое участие и право пользо­вания конечными результатами в рамках объединения (ассоциации) устанавливаются учредительными договорами, в которых также определяются порядок и процедура принятия решений по всем вопросам работы объединения (ассоциации).

Формы организации управления объединением (ассоциацией) определяются собранием учредителей. Высшим органом управле­ния объединением (ассоциацией) является совет, в который входят руководящие органы местного самоуправления или их уполномо­ченные представители. Полномочия совета определяются учреди­тельным договором.

Объединение (ассоциация) имеет право координировать в пределах своей компетенции реализацию социально-экономи­ческих программ и проектов; создавать в установленном порядке координационные центры и представительства в городах и других населенных пунктах Российской Федерации; привлекать на дого­ворной основе научные учреждения и специалистов, создавать вре­менные творческие и научные коллективы для разработки про­грамм и проектов социально-экономического, производственного, культурно-просветительного и иного характера в пределах своей компетенции; получать в установленном порядке от органов го­сударственной власти и государственных научно-исследо­вательских учреждений, организаций необходимую информацию (включая статистическую) для выполнения своих функций.

Эти объединения формируют финансовые и материальные ресурсы за счет вкладов учредителей и прибыли от предприни­мательской деятельности, получаемой структурами, созданными учредителями. Эти ресурсы используются для разработки и реа­лизации программ социально-экономического развития муни­ципальных образований.

Эффективность функционирования системы муниципаль­ного управления муниципальным образованием и исполнение функций и обязанностей, возложенных на органы управления, зависит от правового регулирования.

В настоящее время правовое регулирование деятельности МО осуществляется на основе принципа сочетания централиза­ции и децентрализации, т.е. на предоставлении самостоятельно­сти органам власти муниципального образования с одновремен­ным возложением на них определенных обязанностей.

Эти полномочия, с одной стороны, определяются кругом за­дач, которые необходимо решать органам местной власти для обеспечения жизнедеятельности муниципального образования. Недостатком такого подхода является то, что определенный круг обязанностей может не выполняться во избежание ответственно­сти. С другой стороны, органы местной власти муниципального образования наделяются государственной властью строго очер­ченной компетенцией и в результате не имеют достаточной сво­боды в своей деятельности.

В настоящее время общая тенденция распределения полномо­чий органов власти муниципального образования определяется действующим законодательством, а также правом сложившейся традиции и инициативой органов местного самоуправления.

Компетенция органов государственной власти и местных ор­ганов управления МО распределяется следующим образом: орга­ны государственной власти ведают теми проблемами, которые представляют интересы государства (оборона, безопасность, внешняя политика и т.д.); местные органы власти выражают ин­тересы в территориальном аспекте муниципального образования.

Основные полномочия органов местной власти муниципального образования:

• выступать в качестве юридического лица и в связи с этим за­ключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущест­во, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать дру­гие юридически значимые действия;

• распоряжаться муниципальным имуществом, т.е. устанавли­вать арендную плату за пользование муниципальной собственно­стью, устанавливать перечень неотчуждаемых объектов и т.д.;

• управлять муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;

• устанавливать местные налоги и сборы;

• распоряжаться муниципальными финансами;

• принимать общеобязательные нормативные правовые акты (постановления, распоряжения).

Таким образом, представительные органы местного самоуправ­ления принимают наиболее значимые для муниципальных образо­ваний решения.

Полномочия и сроки полномочий местной власти закрепля­ются уставом муниципального образования.

Полномочия выборных должностных лиц местной системы Управления определяются в каждом МО самостоятельно.

Кроме собственных полномочий по решению вопросов мест­ного значения органы местной власти иногда наделяются отдель­ными государственными полномочиями, определяемыми федеральным законодательством или законами субъектов Федерации. К ним относятся охрана окружающей среды, здравоохранение, социальное обеспечение, культура и др.