3. Муниципальное хозяйство и ресурсы муниципального образования

Историческое развитие хозяйственной жизни страны, лю­бого муниципального образования осуществляется при постоян­ном усложнении общественных отношений, что способствует переходу от одного этапа развития хозяйственных систем к другому.

Каждый этап развития общества требует определенных усло­вий, необходимых для развития экономики, т.е. необходима кон­центрация ресурсов, обеспечивающая жизнедеятельность страны и муниципальных образований, а также развитие отраслей народ­ного хозяйства. На каждом этапе развития экономики и хозяйст­венных систем государство пытается регулировать хозяйственные отношения, используя различные методы управления.

Для современного этапа развития экономических и управ­ленческих отношений, а также соответствующих наук, характер­но создание новых понятий и модернизация традиционных. Та­ким понятием и является «муниципальное хозяйство».

Понятие «муниципальное хозяйство» возникло объективно, в связи со сложившейся в стране обстановкой. Поэтому необхо­димо изучать компоненты муниципального хозяйства, законо­мерности развития, связи с народно-хозяйственными комплек­сами, решать вопросы оптимизации его структуры с целью по­вышения эффективности функционирования в условиях рынка.

Государственная система управления должна соответствовать типу хозяйственных отношений того или иного этапа развития экономики и общественных отношений. Следовательно, госу­дарственная система управления и хозяйственная система зави­сят от вида и типа хозяйства страны и муниципальных образо­ваний. Поэтому необходимо рассмотреть и изучить составляю­щие муниципального хозяйства.

Муниципальное хозяйство — это хозяйственные системы, ха­рактеризующие потенциальные возможности в пределах МО, которые обеспечивают его жизнедеятельность. К муниципаль­ному хозяйству относятся предприятия материального и нематериального производства. Иными словами, муниципальное хо­зяйство отражает отраслевую структуру потенциальных возмож­ностей МО, существующих в определенных границах, а права государства при осуществлении хозяйственной деятельности оп­ределяются формами собственности.

Таким образом, муниципальное хозяйство — это совокуп­ность объектов и субъектов, осуществляющих на территории му­ниципального образования хозяйственную деятельность, направ­ленную на удовлетворение потребностей населения.

Структура муниципального хозяйства состоит из следующих элементов: государственные предприятия хозяйственных систем, муниципальные предприятия, организации и учреждения, пред­приятия частной и иных форм собственности.

На развитие муниципального хозяйства оказывают влияние множество факторов и их необходимо учитывать при разработке стратегии развития муниципального образования. Это:

• территориальная общность производства;

• единство системы населенных пунктов;

• единство системы социальной инфраструктуры;

• население и его режим воспроизводства, плотность, удель­ный вес трудоспособного населения, система расселения, уровень урбанизации, миграция, возрастно-половой состав и другие пара­метры, определяющие потенциал трудовых ресурсов, демографиче­скую нагрузку;

• комплексность экологического и экономико-социального развития;

• общность природопользования и охрана окружающей среды. Изучение этих факторов позволяет определить реальные воз­можности муниципальных образований.

Система управления муниципальным образованием занимает определенное место в государственной системе ввиду своей общественно-государственной природы. Поэтому она выполняет две функции:

• .связь между государством и населением;

• связь между государством и собственниками.

Полномочия органов местной власти распространяются на все хозяйственные системы, расположенные на территории му­ниципальных образований. Такой подход позволяет местным органам управления участвовать в процессах развития хозяйст­венных систем.

При этом органы местного управления не вправе устанавли­вать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, уч­реждений и организаций, за исключением случаев, предусмот­ренных федеральными законами и законами субъектов Россий­ской Федерации.

Отношения с предприятиями, учреждениями и организация­ми, не входящими в муниципальную собственность а также с физическими лицами по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного управления, строятся на основе договоров.

Органы местной власти привлекают предприятия, учреждения и организации к решению вопросов социально-экономического развития МО. В соответствии с законом органы управления МО вправе координировать участие предприятий хозяйственных сис­тем в процессе комплексного социально-экономического разви­тия территории МО. Для координации они используют финансо­во-экономические, а также организационно-правовые методы управления в процессе взаимодействия с этими предприятиями.

Органы местной власти имеют право определять на доброволь­ной основе средства предприятий, организаций, граждан и мест­ного бюджета для строительства, ремонта и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры. Для решения вопросов социально-экономического развития предприятий при­влекаются на основе муниципального заказа на следующие виды работ: благоустройство территории МО; коммунальное обслужива­ние населения; строительство и ремонт объектов социальной ин­фраструктуры; производство продукции; оказание услуг, необхо­димых для удовлетворения бытовых и социально-культурных по­требностей населения и других работ на территории МО.

Муниципальный заказ — это договор органов местной власти с предприятиями хозяйственных систем на выполнение определен­ных видов работ, финансируемых из местного бюджета или муни­ципальных внебюджетных фондов, а также из других собственных источников материальных средств муниципального образования.

Органы местной власти содействуют созданию на своей тер­ритории предприятий различных форм собственности, занятых обслуживанием населения, и стимулируют их деятельность, ис­пользуя финансовый инструментарий (налоговые льготы, а так­же другие льготы и преимущества), а именно: замену в установ­ленном порядке платежей предприятий по налогу с прибыли, поступающих в местный бюджет, натуральным покрытием или услугами предприятия.

На территории МО органы местной власти могут создавать совместные предприятия с участием иностранных инвесторов, на договорной основе с партнерами на реализацию и приобретение определенной продукции для нужд развития территории МО.

Полномочия органов местной власти по управлению муни­ципальным хозяйством определяются Конституцией РФ и зако­нодательством Российской Федерации.

Компетенция органов местной власти по управлению муни­ципальным хозяйством закрепляется законом, на основе кото­рого регламентируются права, обязанности и ответственность за реализацию возложенных на них функций. Одновременно госу­дарство оставляет за собой право контролировать эффектив­ность их реализации.

Следовательно, управление органов местной власти муници­пальным хозяйством носит двойственный характер. Система управления муниципальным хозяйством выступает на рынке само­стоятельно как равноправный субъект хозяйственной деятельности и распоряжается собственностью и всеми ресурсами, находящими­ся на территории муниципального образования. Органы местной власти используют эти ресурсы для достижения поставленных це­лей по удовлетворению общественных потребностей.

Процесс распределения результатов деятельности хозяйствен­ных систем муниципальных образований носит общественный характер, так как в функционировании муниципального хозяйст­ва участвует население муниципальных образований. Население здесь выступает одновременно и как заказчик услуг, и как соб­ственник муниципального имущества. С другой стороны, органы местной власти по управлению муниципальной собственностью выступают в роли соучастника этого процесса (подрядчика), ис­пользующего государственные функции, которые централизованно регулируются государственными институтами на основе норматив­ных правовых актов.

Особенностью системы управления муниципальным хозяйством является то, что государство наделяет органы местной власти широ­кими правами в области производственной деятельности муници­пального образования, а также в использовании ее результатов.

В управлении муниципальным хозяйством используются три модели.

1. Коммунальная модель. Характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на удовлетворение потребностей МО несут сами Жители. Органы власти осуществляют процесс накопления и распределения ресурсов для нужд территории. Основным источни­ком ресурсов являются налоги. Недостатком этого подхода явля­ется то, что ресурсы для решения проблем МО восполняются го­сударством. Организационными формами управления выступают коммуны и общины. В нашей стране этот подход еще не получил своего развития.

2. Коммунально-рентная модель. Для этой модели характерно то, что органам местной власти предоставляются ограниченные полномочия в финансово-кредитной деятельности и ресурсной ренты, т.е. налоги с населения дополняются возможностью обло­жения производителя продукции и услуг на территории МО.

3. Муниципально-рентная модель. При этой модели ведение муниципального хозяйства (обслуживание населения и решение проблем местного характера) возлагается на органы местной власти, так как они являются полноценным хозяйствующим субъектом МО.

В нашей стране в практической деятельности по управлению муниципальным хозяйством не используется в чистом виде ни одна из моделей, а берется какой-то один из ее элементов. То же происходит и в других странах. Выбор той или иной модели зависит от ряда факторов: объема компетенции органов местной власти, определенного законодательством страны, от наличия и характера основных ресурсов.

Ресурсы муниципального образования.

В комплекс хозяйственных систем муниципального образова­ния входят элементы, отражающие развитие производительных сил и производственных отношений. Следовательно, в этих сла­гаемых отражается развитие общества с учетом территориальных особенностей МО. Основными ресурсными компонентами ИО выступают природа и человек.

Каждое МО располагает определенными природными ресур­сами, которые никак нельзя заменить человеческим трудом. Создается впечатление, что природные ресурсы, с одной сторо­ны, находятся в пассивной позиции к социально-экономи­ческому потенциалу муниципального образования, а с другой — муниципальному образованию небезразлично, ценой каких уси­лий будут вовлечены природные ресурсы в его экономический оборот. Поэтому ограниченность полезных ископаемых, увеличение затрат на их добычу и ставят в выгодное положение те МО, которые обладают благоприятными природными ресурсами.

Одним из самых ценных природных ресурсов является зем­ля, а в сельских муниципальных образованиях она выступает основным средством производства.

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, не­драми, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Государство регулирует земельные отношения в целях обеспе­чения рационального использования и охраны земель, создания условий для равноправного развития различных форм землеполь­зования, сохранения и улучшения природной среды и охраны прав на землю физических и юридических лиц.

Для решения этих проблем органы местной власти наделены широкими полномочиями в области использования земли и других природных ресурсов.

Органы местной власти решают следующие основные задачи:

• планирование и использование земель, находящихся в их ведении;

• организация проведения работ по землеустройству;

• оформление прав на пользование землей собственниками, землепользователями и арендаторами;

• взимание платы за землю;

• контроль за использованием земель на территории муни­ципальных образований.

Эти задачи решаются представительными органами местной власти при осуществлении ими своих полномочий, исполнитель­ными органами (местной администрацией), районными (город­скими) комитетами по земельным ресурсам и землеустройству.

Земли МО должны использоваться в строгом соответствии с указанными документами. Для принятия научно обоснованных решений по рациональному использованию земли необходимо руководствоваться земельным кадастром. Земельный кадастр — это совокупность систематизированных достоверных сведений о земле всех категорий. Он содержит сведения о правовом режиме земель, их распределении по собственникам, о категориях земель, качественной характеристике и хозяйственной ценности земель.

Близкими к природным ресурсам являются экологические ус­ловия, которые в настоящее время следует выделить в отдельную группу. Ведь разведанные и используемые природные ресурсы во многом определяют экологические возможности МО.

Органы местной власти, принимая планы и программы развития территории МО, разрабатывая и утверждая местный бюджет, учиты­вают решение вопросов охраны окружающей природной среды и экологической безопасности, а именно: экологически обоснованное размещение объектов производственной и социальной инфраструкту­ры; экологически безопасное размещение предприятий местной про­мышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; рациональное использование природных ресурсов; экологически безопасное развитие сельского хозяйства; использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов.

Органы местной власти вправе принимать экологические программы в соответствии с разработанными и утвержденными ими основными направлениями охраны окружающей природной среды, используя при этом бюджетные средства, а также средства внебюджетных экологических фондов.

Местные экологические фонды создаются для решения неотлож­ных природоохранительных задач из средств, поступающих от пред­приятий, учреждений, организаций и граждан. Средства местных экологических фондов составляют платы за выбросы, сбросы за­грязняющих веществ в окружающую природную среду, платы за размещение отходов, суммы полученных по искам о возмещении вреда штрафов за экологические правонарушения и др.

Наряду с природными ресурсами и экологическими условиями важную роль в развитии муниципального образования играет насе­ление и режим его воспроизводства. Поэтому органы местной власти осуществляют деятельность, направленную на создание условий, способствующих рациональному воспроизводству населения, а именно: соблюдение прав человека и граждан в области здоровья, приоритет профилактических мер в области охраны здоровья, дос­тупность медико-социальной помощи, социальной защиты граж­дан в случае утери здоровья.

К компетенции органов власти в области охраны здоровья на­селения относятся: развитие сети учреждений муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности, организация первичной и других видов медико-санитарной помощи и обеспечение ее доступности.

Развитие МО определяется наличием материально-финансовых ресурсов, от которых зависит эффективность инвестиций, вклады­ваемых в развитие производственной сферы. Материально-финан­совые ресурсы также определяют структуру производственной дея­тельности и благосостояние населения данной территории, т.е. эффективность функционирования МО в целом определяется пре­жде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в его распоряжении и составляющими в своей совокупности фи­нансово-экономическую основу местной власти.

Финансово-экономические основы обеспечивают хозяйст­венную самостоятельность местной власти и служат прежде всего, удовлетворению потребностей населения МО, созданию условий для его жизнедеятельности.

Финансово-экономические основы местной власти состав­ляют: муниципальная собственность, местные бюджеты и иные финансовые ресурсы; имущество, находящееся в государствен­ной собственности и переданное в управление местной власти, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребно­стей населения МО.

Для ведения хозяйственной деятельности МО помимо мате­риальных и нематериальных ресурсов необходимы основные ре­сурсы — кадровый потенциал муниципального образования, так как профессиональная подготовка и овладение современными технологиями является ресурсом хозяйственных систем МО.

В современных условиях профессионализм и компетенция входят в число основных критериев при кадровых назначениях. Следовательно, необходима соответствующая система подготов­ки кадров для органов местной власти. При этом одной из важ­нейших составляющих модели подготовки специалистов стано­вится формирование бытовых мировоззренческих понятий госу­дарственного мышления, государственного человека, а не чиновника-временщика.

Сегодня высшие учебные заведения, решая задачу профессио­нальной подготовки специалистов, в первую очередь призваны удовлетворять потребности личности и государства в тех профес­сионально-нравственных качествах, которые определяют суть и содержание государственной и муниципальной службы, а именно: высокий профессионализм, духовность и интеллигентность.

Наличие материальных и нематериальных ресурсов, навыков и технологии процесса деятельности без правового ресурса не гарантирует осуществления хозяйственной деятельности. Правовую основу местной власти составляют: Конституция Российской Фе­дерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие фе­деральные законы, конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные пра­вовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью право­вой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно считать Европейскую Хартию о местном самоуправле­нии. Ее основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.

Таким образом, ресурсы муниципального образования — это совокупность материальных, нематериальных и кадрово-право­вых возможностей территории МО, которые относятся к муни­ципальной компетенции по Конституции и законодательству Рос­сийской Федерации.

Принадлежность ресурсов МО определяется законодательст­вом Российской Федерации. Они должны быть соизмеримы с объемом задач, решаемых системой муниципального управления.