Тема10. Система местного самоуправления.

1. Основные факторы формирования местного самоуправления.

2. Принципы и функции местного самоуправления.

3. Организационные формы осуществления местного самоуправления.

1. Основные факторы формирования местного самоуправления

Под местным самоуправлением следует понимать определяе­мую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц (в первую очередь выбор­ных), осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоя­тельности относительно органов государственной власти, распо­лагающую необходимой компетенцией в решении основных го­сударственных дел и местных вопросов с учетом специфики тер­ритории, ее экономических, социальных, национальных, геогра­фических, исторических и прочих особенностей, формирующую местный бюджет, обеспечивающую сбор местных налогов, сбо­ров, а также управление муниципальной собственностью на ос­нове федерального и регионального законодательства и собст­венных учредительных и прочих нормативно-правовых актов.

Система управления при любом типе государственного устройства, будь то диктаторское или республиканское, авторитарное или демократическое, характеризуется той или иной степенью разделения или распределения функций, в том числе и по властной вертикали. Это объясняется тем, что в подавляющем большинстве государств независимо от их размеров и численности населения, за исключением карликовых, невозможно всеми делами управлять из одного единого центра. Поэтому-то и существуют разные, хотя и теснейшим образом взаимосвязанные и взаимодополняющие, уровни власти: центральный, региональный и местный. В демократической политической системе последний выступает в форме местных органов самоуп­равления.

Будучи одним из проявлений децентрализации властных полномочий, местное самоуправление в рамках демократического государственного уст­ройства представляет собой исторический феномен, возникший на определен­ном этапе развития прежде всех западных стран. Оно зависит от формирова­ния и утверждения институтов политической демократии и правового государ­ства и связанных с ними теорий и идей прав и свобод отдельно взятой личности, верховенства права, политического представительства, разделе­ния власти на три самостоятельные ветви — законодательную, исполнитель­ную и судебную.

Особо важное значение для формирования системы местного самоуправ­ления имела идея народного суверенитета, согласно которой главным и единственным источником и носителем власти является народ данной страны. Соответственно народ вправе установить в стране любые формы власти, ко­торые он сочтет наиболее подходящими для реализации своих интересов.

Пройдя длинный и сложный путь становления и развития, местное самоуп­равление стало неотъемлемой составной частью политической системы по­давляющего большинства стран, где господствуют демократические режимы. Система политической демократии отличается от всех других форм государст­венного устройства, помимо всего прочего, также тем, что здесь властные полномочия разделены не только по горизонтали между различными ветвями власти, но и по вертикали между различными уровнями власти — централь­ным, региональным и местным. К тому же для нее характерна децентрализа­ция власти, наиболее зримым показателем которой является наличие более или менее эффективно функционирующего местного самоуправления. Можно сказать, что местный уровень играет ключевую роль в инфраструктуре полити­ческой демократии.

Абстрагируясь от путей, факторов и перипетий эволюции системы местного самоуправления на протяжении всего Нового и Новейшего времени, отметим лишь то, что в наши дни она стала неотъемлемой составной частью современ­ной политической демократии. В этой связи нельзя не обратить внимание на тот факт, что немаловажное место в комплексе реформ системы государст­венного управления, осуществленных в странах Запада во второй половине XIX в., отводится реорганизации муниципальных органов управления, которые в большинстве демократических стран были выведены из структур государст­венной власти.

Такой подход в значительной степени определялся тем фактом, что систе­ма местного самоуправления в русле либерально-демократической традиции рассматривалась как институт гражданского общества. При этом необходимо учесть, что задачи местного самоуправления невозможно выполнять как пол­ностью неполитические, не имеющие какого-либо отношения к государствен­ной власти.

. Как отмечал, например, немецкий исследователь Р. Граверт, в современной Гер­мании (как и в других странах) судьба местных органов как составных частей государства во многом зависит от поддержки со стороны последнего. Нераз­рывно связанные с налоговой и финансовой государственной системой, «они, скорее, являются частью единого целого, чем независимыми территориальны­ми единицами, и возможность что-либо предпринять на местном уровне боль­ше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств»¹.

Еще более жесткую оценку по данному вопросу дает шведский исследова­тель С. Монтин, по мнению которого, муниципалитеты представляют собой неотъемлемую часть государственной администрации, а местное управление осуществляет в конечном итоге «делегированную ему государственную власть».

В России эту теорию разрабатывали В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский и др. Как отмечал, например, В.П. Безобра­зов, «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупнос­ти с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как часть единого целого»³. Утверждалось, что, поскольку местные органы самоуправления наделяются соответствующими полномочиями госу­дарством, то эти последние имеют своим источником именно государственную власть.

Некоторые российские и зарубежные исследователи считают, что на протя­жении всего XX столетия в результате неуклонного развития политической демократии и институтов гражданского общества общественная теория усту­пила место государственной теории. Однако споры и дискуссии по этому во­просу не прекращаются и в наши дни. Анализ реального положения вещей показывает, что пока преждевременно и не совсем корректно говорить о побе­де или поражении какого-либо подходов.

Верно, что в результате широкомасштабных и глубоких трансформаций, происшедших в мире на протяжении всего XX столетия, имело место посте­пенное сокращение степени самостоятельности и самодостаточности отдель­ных территорий, что сделало их более зависимыми как от общенационального политического курса, так и от положения дел в других сообществах. Возрос­шая мобильность населения, расширение сфер интересов граждан, их соци­альных контактов, бурное развитие средств транспорта, коммуникации и средств массовой информации, особенно электронных, способствовали уси­лению в местных общинах общенациональных начал.

Но при всем том на протяжении всего XX в., особенно во второй половине, все более отчетливо проявлялись тенденции к усилению роли и влияния тех сил и движений, которые выступали за федерализацию, автономизацию и децентрализацию властных структур, приведшие в конечном счете к усилению начал гражданского общества за счет государственного. Более того, можно сказать, что шел двуединый процесс расширения и укрепления общенацио­нального начала, с одной стороны, и возрастания роли и значения органов местного самоуправления, неуклонного увеличения объема их функций — с другой. Иначе говоря, эти две тенденции являлись по сути двумя сторонами одной и той же медали.

С определенными оговорками можно сказать, что общественная теория местного самоуправления получила окончательную свою разработку именно в XX в. Хотя государство благосостояния взяло на себя многие функции реали­зации социальных программ, в том числе и на местном уровне, представляет­ся необоснованным утверждение, что местные органы самоуправления были полностью поглощены государством и общественная теория местного самоуп­равления уступила место государственной теории.