6. Региональная бюджетно-налоговая система

6.1. Региональные финансы – составная часть финансовой системы России

Изучение экономической структуры любого современного государства, региона невозможно без анализа его финансовой системы. Исторически финансы возникли и развивались параллельно с развитием государства и первоначально воспринимали как государственная казна. В современной науке выделяют три понятия: финансы, финансовая система, финансовая политика.

Финансы – это сложившаяся в обществе система экономических отношений по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств.

Совокупность отношений по поводу использования фондов денежных средств через соответствующие учреждения составляет финансовую систему.

Полтика, проводимая финансовой системой, называется финансовой политикой.

Важнейшим звеном финансовой системы России являются государственные и муниципальные финансы, обеспечивающие органы государственной власти и местного самоуправления денежными средствами для осуществления функций, предусмотренных Конституцией РФ и другими законодательными актами. Сущность государственных и муниципальных финансов состоит в том, что они охватывают ту часть денежных отношений по поводу распределения и перераспределения стоимости валового внутреннего продукта, которая в установленном размере аккумулируется в руках органов государственной власти и местного самоуправления с целью покрытия расходов, необходимых для выполнения государством и муниципалитетом своих функций.

Исходя из структуры федеративного устройства России, государственные финансы, будучи двухуровневыми, включают финансы федеральных органов власти и финансы органов власти субъектов Российской Федерации. Муниципальные финансы являются низовым звеном и выделены в самостоятельный структурный уровень. Это связано с тем, что по Конституции РФ местное самоуправление отделено от государственной системы управления.

Общность трехуровневой системы государственных и муниципальных финансов заключается в единстве их доходных источников и взаимодействии по поводу достижения сбалансированности с расходами.

Финансы каждого уровня включают бюджет, внебюджетные (фонды, кредит и финансы казенных, государственных и муниципальных унитарных предприятий, действующих на правах полного хозяйственного ведения или оперативного управления имуществом.

Источником формирования бюджета и внебюджетных фондов как основы системы государственных и муниципальных финансов является стоимость валового внутреннего продукта, которая включает различные формы оплаты труда, осуществляемые за счет необходимого продукта, и часть дохода общества, выражающую стоимость прибавочного продукта (прибавочную стоимость). Границы необходимого продукта определяются фондом жизненных средств, который необходим работнику для поддержания и воспроизводства его жизни и который при всех системах общественного производства он сам постоянно должен производить и воспроизводить.

Границы прибавочного продукта в таком случае определяются тем, что он производится прибавочным трудом сверх меры данных потребностей, эквивалентных фонду жизненных средств.

В структуре государственных и муниципальных финансов главным элементом выступают взаимосвязанные бюджеты трех уровней - федерального, регионального (субъекта РФ), местного. Эти взаимосвязи обусловлены недостаточностью региональных бюджетов для финансового обеспечения функций, осуществляемых субъектом РФ на территории. На стадии разработки проектов федерального и региональных бюджетов прогнозируемый у последних недостаток средств в определенной мере восполняется за счет федерального бюджета в форме трансфертов, субвенций, дотаций.

Межбюджетные взаимоотношения по достижению сбалансированности бюджетов всех уровней носят односторонний характер: от федерального уровня к региональному (субъекту РФ) и от последнего - к местному (муниципальному). Такая односторонность обусловлена тем, что закрепленные за каждым бюджетным уровнем доходные источники, среди которых главными являются налоговые, не обеспечивают формирование доходной части, достаточной для финансирования расходов. Поэтому для достижения определенной сбалансированности регионального и местных бюджетов необходимы финансовые инструменты - трансферты, субвенции, дотации.

Важнейшей составной частью финансовой системы многих стран мира, в том числе и России, являются региональные финансы. Развитие демократических принципов в государственном устройстве предполагает активные формы участия населения в политическом процессе и правления не только (и не столько) в общенациональном масштабе, сколько на местах. В таком случае появляется необходимость в организационном оформлении такого участия, которое принимает форму местного самоуправления. Оно, в свою очередь, не может эффективно реализовываться без наличия соответствующих ресурсов в руках территориальных представительных и исполнительных органов власти. Отсюда происходит и растущая роль региональных финансов.

Региональные финансы - достаточно сложное понятие, которое можно рассматривать под разными углами зрения. Можно дать по крайней мере два определения этой категории. В широком смысле региональные финансы представляют собой систему экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход на экономическое и социальное развитие территорий.

Одновременно существует и другой аспект данного понятия. В узком смысле региональные финансы - это совокупность денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Приведенные два определения не являются взаимоисключающими, они скорее дополняют друг друга на разных уровнях исследования.

Можно выделить наиболее значимые функции региональных финансов.

Во-первых, это функция проведения социальной политики государством через региональные финансы. На основе предоставления региональным органам власти средств для их бюджетов государство осуществляет финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. За счет средств региональных бюджетов стали финансироваться не только общеобразовательные школы, но и высшие учебные заведения, объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности и правопорядку, охране окружающей среды и т. п. Например, в Курской области снабжение населения жильем решается в настоящее время следующим образом: 10% вводимого в строй жилья бесплатно раздается нуждающимся; молодежь и военные/приобретают его за 40% стоимости, а остальное выплачивают в рассрочку в течение четырех лет; «имущие слои» сразу платят 60% стоимости, а остальное - в течение двух лет. Тем самым создается основа решения социальных вопросов при совместном участии финансовых средств населения и территориальных органов.

Во-вторых, региональные финансы выполняют задачу выравнивания уровней социального и экономического развития территорий. В силу ряда особенностей, к числу которых главным образом относятся исторические и географические, а также военные и другие отдельные территории страны отстают в своем развитии от других Например, в силу климатических особенностей затруднено освоение районов Севера; исторически отстали в своем развитии некоторые народы, и, соответственно, заселяемые ими территории' военные действия на Северном Кавказе резко снизили уровень жизни огромного числа жителей этого региона. Для устранения значительных диспропорций внутри страны, приводящих, в том числе, и к росту социального и политического напряжения, требуется регулирующая функция региональных финансов, которая, как правило, осуществляется через региональные программы развития. Средства для их осуществления формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также за счет бюджетов вышестоящих органов. На практике региональные бюджеты получают часть отчислений от федеральных налогов или (более вероятно) субвенции - финансовые ресурсы, выделяемые на определенные цели, в том числе на развитие здравоохранения, дорожное строительство, обеспечение коммунальными объектами и др.

В-третьих, региональные финансы все в большей степени помогают осуществлять местным органам власти функцию обеспечения комплексного развития регионов. В данном случае речь идет о соблюдении определенных эффективных пропорций на уровне конкретной территории, например, между производственной и непроизводственной сферами, определенными отраслями и т. п. Все это ведет к необходимости дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы региональных органов власти, а, следовательно, и усилению роли региональных финансов.

В Российской Федерации к региональным бюджетам относятся бюджеты субъектов Федерации (республик в составе РФ, автономных округов, автономной области, городов федерального подчинения, краев, областей) и местные (муниципальные) бюджеты (районов, городов, районов в городах, поселковых и сельских органов власти).

Второй составной частью региональных финансов являются средства субъектов хозяйствования. К ним относятся:

• финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности (в первую очередь это предприятия жилищно-коммунального хозяйства);

• финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций, используемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов.

В последние десятилетия во многих странах субъекты хозяйствования для социальной поддержки работников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения и т. п. Наиболее широко развита сеть таких ведомственных объектов в государствах Восточной Европы, Китае, Вьетнаме, ряде государств - членов СНГ. В Российской Федерации, особенно в новых городах, возникших на базе строящихся предприятий, нередко практически вся социальная инфраструктура находится в ведомственном подчинении. Поэтому зачастую в общем объеме региональных финансов превалируют средства предприятий, направляемые на социальное развитие.

Третьим компонентом региональных финансов являются территориальные внебюджетные фонды. Источниками формирования таких фондов служат заемные ресурсы, добровольные взносы предприятий и населения, специальные сборы, поступления из централизованных внебюджетных фондов и др. Как правило, внебюджетные фонды имеют целевое назначение.

Современные региональные бюджетные системы страны являются результатом административно-территориальной организации России. Большинство региональных бюджетных систем своей структурой, набором подсистем внутренними взаимосвязями повторяют структуру и взаимосвязи соответствующих административно-территориальных единиц, их уровней и органов управления.

Региональная бюджетная система (в России это бюджетная система субъекта Федерации) является составной и обособленной в Рамках закона частью общегосударственной бюджетной системы. Пока существует целостность государства, она, вне зависимости меры своей автономности, составляет именно часть целого.

В основе региональных бюджетных систем лежат следующие элементы: региональные бюджеты, региональные налоги, сборы льготы, дотации, расходные обязанности, региональные финансовые отношения с госбюджетом и с местными бюджетами.

Региональные бюджетные системы выполняют следующие основные функции:

1. Закрепление способов движения налоговых потоков по уровням территориальной организации государства (направления 'этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение) и методов регулирования, возникающих при этом отношений.

2. Аккумулирование и использование в обще региональных целях:

а) средств, собранных на самой территории и поступающих в региональные бюджетные системы полностью и одноканально (например, большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санкций);

б) средств, поступающих в региональные бюджетные системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетными системами разного уровня (так называемые «регулируемые» налоги, например, налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц, государственная пошлина). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящей бюджетной системе, перераспределяется в пользу нижестоящих региональных систем.

3. Финансирование выполнения региональными органами власти своих представительских и исполнительских полномочий с соблюдением требований официальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

4. Самообеспечение внутри региональных социальных программ.

5. Формирование инфраструктуры территории (дороги, инженерные сети и коммуникации и др.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутри региональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природного потенциала (земля, воды, недра, животный и растительный мир, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории.

7. Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения.

От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной региональной политики вышеперечисленные (функции, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а, следовательно, и целостность государства, стабильность общества.

Бюджетные системы основываются на строгом и стабильном порядке их сосуществования с государственной системой и друг с другом, обеспечивающем независимость регионального руководства, поддерживающем социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциалы своей территории в интересах всего населения, учитывающем перспективы развития соответствующих территорий.

Логика построения региональных бюджетных систем предопределяет необходимость разделения сфер деятельности и связанных с ними расходов. Для этого, в свою очередь, требуется законодательно установить ответственность государства и региональных структур за те или иные сферы общественной и хозяйственной жизни. Отсутствие такого разграничения позволяет высшему уровню по своей воле перемещать расходы по управленческой вертикали вниз. При этом население попадает в положение правовой неопределенности относительно того, от какого уровня государственной власти и управления следует требовать исполнения той или иной функции.

При этом возникает дополнительная проблема установления единых общеобязательных стандартов гарантированных государством услуг в ряде сфер, в частности, в образовании и медицине, которые финансируются из нижестоящих бюджетов. При наличии таких стандартов высший орган государственной власти приобретает возможность во многом определять величину и направления расходов нижестоящих бюджетов, формально отделенных от бюджета вышестоящего уровня в соответствии с разграничением расходов. Реализация стандартов зависит и от наличия у вышестоящего уровня юридических возможностей, механизмов и процедур контроля расходных частей нижестоящих бюджетов по направлениям и объемам.

Региональная бюджетная система может быть организована так, что все доходы первоначально поступают на верхний уровень, а затем распределяются по нижестоящим бюджетам. В этом случае теряют актуальность многие вопросы распределения доходов, а именно: выявление видов и размеров налоговых источников, закрепленных за тем или иным бюджетом; перераспределение доходов между регионами. Однако в данной ситуации возникают другие проблемы: полная не заинтересованность региональных властей в сборе налогов и расширении налоговой базы, усиление лоббирования и коррупции во взаимоотношениях региональных и высших органов власти, падение ответственности региональных властей перед своим населением.

С другой стороны, теоретически возможно существование и такой региональной системы, при которой высшие и низшие уровни власти законодательно не ограничены в способах формирования своих доходов.

Между этими крайними вариантами, собственно, и располагаются все остальные, законодательно предусматривающие доходные источники, закрепляемые за тем или иным бюджетом, и механизм перераспределения доходов по вертикали (между уровнями управления) и по горизонтали (между регионами одного уровня).

Региональные бюджеты представляют собой главную финансовую базу региональных органов власти. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы. Региональные бюджеты являются одним из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из таких бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь, коммунального хозяйства, объем продукции, и услуги которых характеризуют уровень развития территорий.

Экономическая сущность региональных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

• формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности региональных органов власти;

• распределение и использование этих денежных фондов между отраслями народного хозяйства;

• контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных местным органам власти.

Велико значение региональных бюджетов в осуществлении общегосударственных экономических задач, в первую очередь в определении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

Через бюджетную систему осуществляется распределение и доведение до населения производимых благ. Как известно, через бюджет формируется значительная часть общественных фондов потребления. При этом из региональных бюджетов выделяются:

• на народное образование и профессиональную подготовку кадров - более 65% всех бюджетных средств;

• на здравоохранение - свыше 80%;

• на социальное обеспечение - около 90%;

• на жилищно-коммунальное хозяйство - 100%.

Число региональных бюджетов составляет около 30 тыс., а по расходам их объем приближается к 50% консолидированного бюджета Российской Федерации.

Организация государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структура бюджетов определяются бюджетным устройством. Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система.

Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

Бюджетная система является главным звеном финансовой системы государства.

Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.

От формы государственного и административного устройства страны зависит также построение бюджетной системы. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованьями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются Конституцией страны и ее государственным устройством как федеративной республики, субъектами Федерации которой являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

• федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

• местных бюджетов.

Бюджетная система Российской Федерации включает:

• федеральный бюджет;

• 21 республиканский бюджет республик в составе РФ;

• 55 краевых и областных бюджетов и бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга;

• один областной бюджет автономной области;

• 10 окружных бюджетов, автономных округов;

• и около 29 тыс. местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).

Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т. е. бюджеты субъектов Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты.

Можно выделить следующие принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации:

• единство бюджетной системы;

• разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

• самостоятельность бюджетов разных уровней;

• полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• сбалансированность бюджета;

• эффективность и экономность использования бюджетных средств;

• общее покрытие расходов бюджета;

• гласность;

• достоверность бюджета;

• адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

1. Единство бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных бюджетов и местных бюджетов.

2. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации - это закрепление (полностью или частично) соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

3. Принцип самостоятельности бюджетов разных уровней являйся важнейшим и подразумевает:

• право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

5. Сбалансированность бюджета гласит, что каждый бюджет должен быть сбалансирован, т. е. объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

6. Эффективность и экономичность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов органы власти и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

7. Общее покрытие расходов бюджета означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.

8. Гласность - это обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюджета также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

9. Достоверность бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

10. Адресность и целевой характер бюджетных средств - бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.