Органы местной власти в «советский» период

Идея местного самоуправления, предполагающая децентрализацию власти, определенную независимость и самостоятельность местных органов власти противоречила сути централизованного советского государства. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти.

В соответствии с советским законодательством местные Советы и их исполнительные органы являлись местными органами государственной власти и управления и функционировали в качестве составной части единого механизма государственного управления.

Советы сочетали в своей деятельности принятие решений, исполнение и контроль за проведением их в жизнь. Законодательно определялось, что вся власть на местах и в центре принадлежит Советам. Из полновластия Совета вытекало, что его органы формально не имели собственной компетенции, а лишь участвовали в осуществлении полномочий Совета. За Советом закреплялось право рассматривать и решать на сессиях любой вопрос, отнесенный к ведению местной власти. Однако на практике основной объем полномочий местной власти осуществлялся исполнительными структурами, которые работали под контролем партийных органов. Партийные органы определяли направления деятельности Советов, состав представительных органов, осуществляли подбор, расстановку и воспитание кадров, работающих в Советах, контролировали выполнение советскими органами партийных решений.

До распада СССР система местных органов власти и управления в Беларуси, как и в других бывших союзных республиках, формировалась в условиях однопартийной политической системы, централизованно планируемой экономики. Можно констатировать, что Беларусь в советский период не имела серьезного опыта местного самоуправления. Единая бюджетная система Советского Союза, централизованное распределение материальных и трудовых ресурсов исключали автономию местных органов власти, ставили локальные сообщества в полную зависимость от союзных и республиканских органов управления. Часто принятие решения по таким вопросам, как строительство школ, магазинов, жилья, больниц, развитие сферы услуг в конкретном городе или поселке зависело не от местных органов, и тем более не от частной инициативы граждан, а от служащего того или иного ведомства. Таким образом, на практике обеспечивалось не сочетание, а подавляющий приоритет общегосударственных интересов по отношению к интересам местных сообществ.

О возврате к системе реального самоуправления в СССР заговорили в период «перестройки», начавшейся в конце 80-х годов прошедшего столетия.

Возрождение местного самоуправления

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Закон, по мнению одного из его авторов Ф.М.Бородкина, был «утопичен и романтичен»²⁵. В нем фиксировались многие прогрессивные положения, заимствованные из мировой практики развития самоуправления. Но разработчики закона не учитывали объективной реальности, условий СССР, в которых привнесенный зарубежный опыт не мог прижиться, т.к. ложился на неподготовленную почву. Многолетний опыт деятельности советских органов местной власти, в основу которой был положен принцип демократического централизма, не способствовал развитию местной инициативы руководителей и самостоятельности граждан в решении местных проблем.

Любая местная инициатива должна была согласовываться с центром. Поэтому главные усилия руководители местных органов направляли на четкое выполнение указаний центра, рассматривая свои местные проблемы как второстепенные. А граждане были приучены к тому, что все их проблемы лучше видны «сверху».

Авторы Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» считали, что достаточно принять «хороший» закон и сразу же коренным образом улучшится система местного самоуправления. Их надежды не оправдались. Но названный закон положил начало реформе местного самоуправления в СССР.

Реформирование органов местной власти в Беларуси началось с принятием в феврале 1991 году Закона «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в БССР». В этом же году Коммунистическая партия была отстранена от управления государством и Советы депутатов действительно стали высшими органами государственной и местной власти.

Начало 90-х годов называют периодом «всевластия Советов». Впервые за период с 1917 года избранные населением представительные органы – Советы депутатов получили реальную власть. Но без профессионалов из партийных комитетов «непрофессиональные» депутаты не могли справиться со «свалившимися» на них полномочиями по управлению всеми сферами жизни и деятельности общества. Ситуация очень усложнялась тем, что в стране нарастал экономический и социально-политический кризис, связанный с развалом Советского Союза.

Для местных Советов депутатов периода «перестройки» была характерна излишняя политизированность и низкий профессионализм депутатов. Действуя в очень сложных, кризисных условиях и не имея опыта управления государственными и местными делами, депутаты не редко принимали экономически не обоснованные, декларативные решения. Критикуя существующую ситуацию, они не могли сформулировать и реализовать модель реформы местной власти и коммунального хозяйства. Порой, Советы депутатов, сами не видя путей выхода из кризиса, требовали от исполнительных комитетов немедленных и эффективных мер по стабилизации экономики и социально-политической ситуации, незаслуженно отстраняли от должностей опытных руководителей исполкомов, которые указывали на невыполнимость поставленных задач.

Серьезные противоречия, проявившиеся в системе местного самоуправления, требовали реформирования Советов депутатов. Радикальное изменение системы центральных и местных органов власти стало необходимым в результате социально-политические изменений, произошедших в стране. В 1991 году была принята Декларация о независимости и Беларусь стала суверенным государством. Практически сразу после принятия Закона «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в БССР» в него потребовалось вносить изменения и дополнения. Динамически меняющаяся ситуация в стране заставляла ежегодно изменять и приспосабливать закон к новым реалиям.

Необходимость в пересмотре концепции местного самоуправления особенно остро проявилась в 1994 г. после принятия новой Конституции страны, учредившей институт президентства. Серьезные противоречия проявились в вопросах реализации конституционного принципа разделения властей, взаимодействия представительной и исполнительной власти. На республиканском уровне эти противоречия привели к противостоянию Верховного Совета и Президента Республики Беларусь, которое достигло своего апогея осенью 1996 года и стало причиной республиканского референдума.

Принятие на всенародном референдуме в ноябре 1996г. изменений и дополнений к Конституции позволило стабилизировать политическую ситуацию в стране, разрешить многие вопросы организации и деятельности центральных и местных органов власти. Но проблем в сфере местного управления и самоуправления осталось достаточно много. Наиболее важными среди них являются:

1. Правовые проблемы. Действующим законодательством Республики Беларусь не исчерпывается необходимое правовое регулирование организации и деятельности системы местного управления и самоуправления. Проблемы определения места и роли органов самоуправления в системе государственного управления Республики Беларусь, конкретизации функций, прав и полномочий местных властей и органов территориального общественного самоуправления, установления системы их взаимодействия как между собой, так и с республиканскими органами государственного управления требуют концептуального решения.

2. Организационные проблемы. Преодоление кризиса в экономике страны потребовало создания исполнительной «вертикали», что повлекло за собой централизацию государственной власти и ограничение компетенции местного самоуправления. В целом это дало положительный эффект. Однако в последнее время заметно снизалась ответственность руководителей местных органов управления перед населением и общественностью.

На этапе стабилизации экономики и перехода к устойчивому развитию целесообразно усилить влияние органов местного самоуправления на решение все более широкого круга государственных и местных проблем. Это потребует перераспределения функций между «вертикалью» и представительными органами, создания сильной в правовом отношении системы местного самоуправления.

3. Финансово-экономические проблемы. Существует глубокий дисбаланс собственных финансовых ресурсов и тех функций, которые возложены на органы местного управления и самоуправления. Слабость и дотационность местных бюджетов с экономической точки зрения выхолащивают идею «автономии» системы местного управления и самоуправления.

Не полностью решены вопросы разграничения расходов, подлежащих покрытию за счет республиканского и местных бюджетов, закрепления на долгосрочной основе доходных источников местных бюджетов, разработки научно-обоснованных методик выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, не в должной мере урегулированы межбюджетные отношения.

Ответственность органов местного управления и самоуправления распространяется не только на социальную, но и на производственную сферу, что не характерно для стран с рыночной экономикой.

4. Научно-методические проблемы. В связи с разрывом исторической эволюции местного самоуправления в Беларуси была фактически утрачена соответствующая научная школа. Национальная теория местного самоуправления недостаточно развита и отстает от реальной практики организации и деятельности местных властей.

5. Кадровые проблемы. В Беларуси сложилась система кадрового обеспечения местного управления и самоуправления. Однако подавляющее большинство руководителей органов местной власти (особенно первичного уровня) пока еще не являются специалистами государственного управления.

6. Социально-политические проблемы. Исторический разрыв в эволюции местной власти, введение местных органов власти в единую вертикаль государственных органов («советский» период) привели к потере обществом традиций самоорганизации для решения вопросов локального значения.

От местной власти население ожидает либо решения всех проблем, либо считает ее недееспособной (а, следовательно, и ненужной), если эти проблемы не решаются. Идея разделения компетенции органов власти по уровням, каждый из которых имеет самостоятельный круг обязанностей и собственную ответственность перед населением не нашла отражения в общественном сознании.

Поэтому для создания социальной базы местного самоуправления необходимо воспитание «самоуправляемого гражданина», осознающего сопричастность к местным делам и воспринимающего органы местного самоуправления как организационную структуру, способствующую реализации региональных интересов.

Стало ясно, что реформирование системы местной власти Беларуси необходимо проводить не методом «латания дыр», не путем внесения изменений в действующий закон, а на базе научно обоснованной Концепции, которая будет учитывать мировую практику и отечественный опыт.

Основными составляющими Программы реформирования местного управления и самоуправления должны стать:

• разработка Концепции реформирования местного управления и самоуправления, организация широкого ее обсуждения на местах, на научно-практических конференциях, парламентских слушаниях и принятие ее на Съезде Советов депутатов;

• утверждение правительством Республики Беларусь Национальной программы государственной поддержки местного самоуправления;

• принятие Национальным собранием Республики Беларусь кодекса законов о местном управлении и самоуправлении, вытекающих из Концепции;

• проведение мероприятий по децентрализации государственного управления с последовательной передачей определенных полномочий органам местного управления и самоуправления;

• перераспределение полномочий между местными представительными и исполнительными органами с целью повышения роли Советов в решении местных вопросов, а также между Советами депутатов разных уровней;

• решение вопросов кадрового и информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

• законодательное и организационное обеспечение повышения финансовой самостоятельности органов местного управления и самоуправления;

• обеспечение координации деятельности Советов депутатов всех уровней;

• если Концепция определит целесообразным, в перспективе перейти на двухуровневую систему местного самоуправления по установленному Концепцией варианту.

Очевидно, что процесс совершенствования системы местного управления и самоуправления должен быть последовательным и перманентным, поэтому обязательной составляющей программы реформирования должна быть разработка планов дальнейших преобразований в области местного управления и самоуправления.

В сентябре 2000 года по инициативе Президента Республики Беларусь состоялся съезд депутатов местных Советов депутатов. В резолюции данного форума подчеркивается, что «развитие системы Советов депутатов, органов местного управления и самоуправления – одно из приоритетных направлений демократизации общества»²⁶. Главным достижением съезда является полное устранение противостояния Советов депутатов и исполнительных органов, что позволило реализовать один из основных принципов, положенных в основу системы местных органов Беларуси – единства и целостности системы местного управления и самоуправления.