Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации - Барабанова С.В

время в том, что государство, декларативно опираясь на популярный лозунг автономии вузов, который получил нормативную основу в законе РФ «Об образовании», ФЗ «О ВППО» и Типовом положении о вузе 1993 г.,54 перестало рассматривать вузы как государственные учреждения, как объект непосредственного управления или как сферу патронирования. И попытки государства ввести вузы в режим автономии при отсутствии сформировавшихся социальных условий – одна из причин кризисного состояния высшей школы.

И теоретики права, и административисты по-прежнему

рассматривают управление образованием как одно из направлений деятельности государства. Нельзя не согласиться с Ю.А. Тихомировым в том, что «нужно признать полезность управления общественными процессами в стране, управления государственными делами, отраслевого, функционального, программного, регионального, корпоративного и локального управления».55 Право на образование – это конституционное установление, составляющее основы правового статуса личности. Именно государство с его возможностями должно стать подлинным гарантом этого права. И в официальных документах отмечается, что меры государственной поддержки образования необходимо сочетать «с усилением роли

государства в обеспечении соответствия образовательной деятельности запросам личности и общества».56

Право на высшее образование гарантировалось гражданам Конституцией СССР, в те годы оно также осуществлялось на конкурсной основе, с целым рядом ограничений для одних категорий лиц и преимуществ для других. Однако существовало и принципиальное отличие в механизме его реализации: все бремя организационных и финансовых расходов несло государство. Провозгласив переход к рыночной экономике, государство изменило социальную политику, в том числе в области образования.

Согласно Конституции РФ 1993 г., содержание социальной политики составляет, в частности, государственное регулирование в

54Типовое положение об образовательном учреждении ВПО (вузе) РФ. – Утв. пост. СМ - Правительства РФ от 26.06.1993 г. № 597//Бюллетень Госкомвуза России. 1993. № 8. С. 1 (Утр. силу).

55Тихомиров Ю.А. Управление на основе закона// Институты административного права России. М., 1999. С. 91.

56Образовательная политика России на современном этапе//Официальные документы в образовании. 2002. №2. С. 9.

31

сфере образования, обеспечивающее удовлетворение минимальных жизненных потребностей граждан, содействующих росту их интеллектуального и творческого потенциала. Каждый человек имеет притязания на определенный объем благ (материальных и духовных), получению которых должно содействовать общество и государство. Обретая законодательное выражение, права человека получают дополнительную «энергию», а государство, законодательно закрепляя их, обязывает себя гарантировать и обеспечивать права и свободы. В области реализации социальных прав, к каковым относится право на образование, государству недостаточно воздерживаться от вмешательства в данную сферу. Задача состоит в том, чтобы вести «всестороннюю созидательную работу», которая позволила бы гарантировать провозглашенные права.57 Право на образование, как и другие социально-экономические права, призвано обеспечить человеку достойный жизненный уровень, а обществу – достойного индивида, способного решать проблемы общества и государства. Не случайно в иерархии целей государственного управления,

построенной на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, Г.В. Атаманчук ставит социальные цели (отражающие влияние общественно-политических целей на состояние и уровень социальной жизни людей) и цели духовные (связанные с восприятием духовных, культурных ценностей и введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей) на второе и третье место соответственно.58

Говоря о необходимости государственного регулирования в сфере образования, мы подчеркиваем общественную значимость сохранения и выполнения государством этой функции. В соответствии

с современными взглядами на теорию функций государства развитие культуры, науки и образования – это одна из внутренних функций государства, к настоящему времени она заменила культурно- воспитательную функцию.59 При этом социальная деятельность

57 См. Проблемы общей теории права и государства/ Под ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2001. С. 219–224.

58Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно- функциональные вопросы. С. 49–50.

59Функции государства//Общая теория государства и права: Академ. курс.

В2 т./ Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2000. Т.1. С. 197–212; Государство: сущность, понятие, структура, функции//Проблемы общей

32

государства, охрана им прав и свобод граждан относятся к его основным функциям, а управление высшим образованием

дополнительно выделяется в составе так называемых неосновных функций государства.60

Такая комплексная функция, как развитие культуры, науки и образования, состоит в разносторонней государственной поддержке,

эффективном использовании образовательного и научного потенциала высшей школы, развитии интеграции науки и высшего образования,

поддержке приоритетного развития фундаментальных теоретических исследований и принципиально новых технологий, естественной интеграции высшей школы и науки в новые рыночные условия;

создании благоприятных условий для творческой деятельности научных коллективов и для свободной состязательности различных школ и направлений.61

И ранее, в советские времена, социальное назначение

государства усматривалось в решении стоящих перед ним исторических задач.62 Сегодня такой масштабной стратегической

задачей является сохранение и развитие российской системы высшего образования, ее модернизация. В ХХ веке высшее образование превратилось в источник стратегических ресурсов – человеческого капитала и знаний, определяющих людские и технологические ресурсы общества. Образование оценивается как самая интеллектуально емкая «отрасль» российской экономики.63 Следовательно, государство, стремясь занять достойное место в мире, должно иметь четкую стратегию в сфере высшего образования.

Новая социально-экономическая ситуация привела к тому, что

перед российской высшей школой были объективно поставлены иные цели и задачи. Новое общество провозгласило человека наивысшей общественной ценностью, и основным направлением деятельности

высшей школы должно стать удовлетворение потребностей личности

теории права и государства. С. 627–643; Проблемы теории государства и права. СПб.: Питер, 2003. С. 99–106.

60Общая теория государства и права. С. 198.

61Там же. С. 202–203.

62Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства.

М.: Юрид. лит-ра, 1970. С. 10.

63Из выступления Президента РФ В.В. Путина на VII съезде Российского

союза ректоров//Бюллетень Минобразования России. 2003. №1. С. 9–13.

33

в знаниях, позволяющих адаптироваться в современном мире.

Внедрение в наше сознание идеи гражданского общества как сферы свободной, автономной активности, в которой индивиды преследуют частные цели и интересы, не опосредованные публичной властью,64 в

известной степени позволило государству отстраниться от решения актуальных проблем высшего образования и науки. Однако опыт

постиндустриальных обществ убедительно свидетельствует о необходимости государственного патернализма в социальной сфере.

В России социальные проблемы никогда не занимали подобающего места в приоритетах властей, что вполне

согласовывалось с традиционным образом государственного мышления касательно вторичности сферы социальных интересов. И

только в нынешней ситуации радикальных преобразований «постепенно приходит осознание крайней необходимости всеобъемлющей социальной политики, вне которой невозможны

политическая стабильность и вступление страны в ряды цивилизованных держав».65 Социальную политику государство вырабатывает не только через конституционные нормы, но и создавая административно-правовой механизм управления социальной сферой, гарантирующий определенные возможности гражданам.

Разумная идея ограничения патернализма рамками государственного заказа66 на практике, с одной стороны, привела к

снижению ответственности государства за поддержку и обеспечение насущных потребностей системы высшего образования, науки и т.п., с другой – повлекла за собой повышенные требования в части

подотчетности государственных и муниципальный вузов и учреждений науки. Вследствие этого в сфере высшего образования в России первоначально сложилась парадоксальная ситуация: не властные государственные структуры, а государственные вузы, уже отторгнутые от государственного аппарата, приняли на себя все

тяготы рынка в интересах защиты обучающихся и сохранили прежнее ответственное отношение к лицам, желающим получить высшее образование. Не граждане, не государство, а вузы озаботились

64См. Четвернин. В.А. Указ. соч. С. 626; Кара-Мурза С.Г. Манипуляция сознанием. М.: Эксмо-пресс, 2001. С. 511–624; и др.

65Карасаева Л.В. Административно-правовой механизм управления социальной сферой: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002. С. 11.

66См. подробнее: Четвернин В.А. Указ. соч. С. 640.

34

проблемой сохранения госбюджетного финансирования и поиском новых организационных и материально-финансовых форм

поддержания возможности граждан реализовать одно из конституционных прав. Предполагая резкое сокращение государственного образования, упрочили свои позиции негосударственные вузы.

Впостановлении Российского союза ректоров от 28.09.2001 г. эта общественно-государственная структура призывает государство «вернуться в сферу образования» и настаивает, что «образование

должно войти в состав основных приоритетов общества и государства». Это означает, по мнению ректоров, повышение

эффективности государственного управления образовательной сферой и увеличение бюджетных средств, выделяемых на нужды образования.67

Вдекабре 2002 г. на VII съезде Российского союза ректоров снова было сделано заключение: общество и государство должны отдавать себе отчет в том, что ситуация, сложившаяся в системе высшего образования, не обеспечивает достижение таких целей, как подготовка первоклассных специалистов, проведение научных исследований в ведущих областях, определяющих научно- технологический прогресс, экономический рост, обороноспособность страны и благосостояние населения.68 Одна из причин этого – признанное обстоятельство, что в 90-е годы прошедшего столетия задачи развития высшей школы «пребывали на периферии государственных интересов».69

Между тем Президент РФ В.В. Путин особо подчеркнул, что

высокий уровень российского образования во многом стал возможным благодаря тому, что с первых дней образовательная политика была делом государственной важности, ею целенаправленно занимались на самом высоком уровне.70 И, если мы хотим сохранить достижения и

потенциал высшей школы России, ее высокий международный

67 О развитии образования в РФ. Пост. Российского Союза ректоров от 28.09.2001 г.//Образование, которое мы можем потерять. М.: изд-во МГУ, 2002. С. 250.

68 Обращение VII съезда Российского союза ректоров.7.12.2002 г. // Бюллетень Минобразования России. 2003. №1. С. 3–5.

69 Заявление VII съезда Российского союза ректоров вузов «Россия – студентам, студенты – России». 7.12.2002 г.//Бюллетень Минобразования России. 2003. №1. С. 6–9.

35

рейтинг, в период реформ системе высшего образования особенно нужна государственная поддержка.

Определенные формы поддержки уже сложились. Они касаются и студентов, и научно-педагогического состава, научных школ и собственно вузов. Они закреплены в законах, таких как закон РФ «Об образовании» и ФЗ «О ВППО», ФЗ «О сохранении статуса

государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»71; указах Президента РФ «О мерах по поддержке государственных вузов»,72 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и вузов РФ»73 и др., постановлениях правительства «О развитии системы высшего и среднего профессионального образования»,74 «О государственных

научных стипендиях для выдающихся ученых России и талантливых молодых ученых России»,75 «Об утверждении Типового положения о

стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов»76 и др. Их реализация ежегодно констатируется в актах Министерства образования России.

Пути модернизации системы отражены в таких документах, как ФПРО, Национальная доктрина образования, Концепция научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования Российской Федерации на 2001–2005 годы.77

Основополагающим программным документом становится ранее упоминавшаяся Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. Как отмечают ректоры вузов, исключительно

важное значение для будущего страны имеют положения этой концепции об укреплении позиций государства в образовательной

70Выступление на VII съезде Российского союза ректоров//Бюллетень Минобразования России. 2003. №1. С. 10.

71От 16.05.1995 г. № 74-ФЗ.

72От 9.12.1992 г. № 1553.

73От 27.03.1996 г. № 424.

74От 9.03.1994 г. № 193.

75От 23.05. 1995 г. № 498.

76От 27.06.2001 г. № 487.

77Утв. приказом Минобразования России от 6.06.2000 г. № 1705// Бюллетень Минобразования России. 2000. №11.

36

сфере и усилении его ответственности за ее развитие.78 Таким образом, дело не в количестве и даже не в абсолютном качестве принимаемых документов. Профессионалы вновь и вновь напоминают: в условиях нестабильного общества, кризисной экономики, отсутствия целостной государственной политики

осуществляемые перемены, за редким исключением, носят негативный характер.79 Следовательно, главное - в осознании того очевидного факта, что государство ни при каких обстоятельствах не

вправе снимать с себя заботу о системе образования и обязано нести бремя ответственности за состояние системы и за подлинное обеспечение возможностей личности на получение ВПО.

Образовательная политика – важнейшая составляющая политики государства, постановка образования и воспитания – одно из средств реализации государственной социальной политики.80

Конституция России провозглашает ее социальным правовым государством. Сущность государства «является», главным образом, в его функциях. Представляется, что задачи социального государства выходят за пределы «минимальных функций» – обеспечения свободы, безопасности и собственности, а также создания системы коммуникаций. Оно должно определять приоритеты экономического и социального развития, принимать социальное законодательство, тратить на задачи содействия развитию культуры (в широком смысле слова, начиная от воспитания и образования) средства государственного бюджета, сопоставимые с расходами на экономические программы. С учетом особенностей российского

общества в переходный период государство обязано взять на себя функцию социальной защиты.81 Полагаем, что не только наука и культура, но и образование не может и не должно включаться на

78 Решение Правления Российского союза ректоров от 26.02.2002 г. №1 «О задачах Советов ректоров вузов федеральных округов по реализации Концепции модернизации образования»//Официальные документы в образовании. 2002. № 2. С. 10–11.

79Штыков В.В. Административно-правовая организация механизма управления высшим образованием: региональный аспект: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001. С. 4; см. решение Правления Российского союза ректоров.

80Справка Госсовета РФ//Официальные документы в образовании. 2002. №2. С. 2; Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно- функциональные вопросы. С. 25.

37

равных в рыночные отношения. Обязанность социального правового государства – осуществлять их постоянное финансирование, поддерживая и развивая.

Считается, что государство социально, если в нем явно и на должном уровне признаны, закреплены и гарантированно обеспечены:

∙социальная ориентация экономики, политики, права;

∙основные социальные права и свободы человека;

∙механизмы социальной справедливости;

∙достойный уровень жизни и свободное развитие человека;

∙меры для недопущения резкого социального неравенства и меры для его «выравнивания» в случае возникновения;

∙достаточный уровень социальной поддержки, помощи и защиты человека;

∙специальные меры поддержки социально незащищенных

слоев общества (к ним в России в значительной степени можно отнести и студентов, и преподавателей, и иные категории работников и обучающихся).82

Распространение высшего образования, успешное развитие

всей высшей школы в значительной степени может способствовать достижению многих из вышеназванных позиций, одновременно

являясь ярким индикатором выполнения государством этих обязательств. Причем по логике меры организационно-финансовой

поддержки высшего образования в России в той или иной степени должны распространяться на всех его участников, в том числе в негосударственном секторе.

81См. Лукашева Е.А. Социальное правовое государство//Проблемы общей теории права и государства/ Под ред. В.С. Нерсесянца. С. 697–713.

82См.: Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционно- правовые аспекты. С. 61.

38

1.2. Особенности государственного регулирования высшего образования

Совершенствование организационных основ функционирования системы образования предполагает оптимизацию административно-правового механизма, расширение участия общества в управлении, дальнейшее развитие академических свобод и автономии вузов, улучшение положения дел в образовательном менеджменте и т.д. с непременным сохранением государственного воздействия и государственной поддержки в различных формах.

Сегодня, когда система образования представляет собой сложный социально-экономический комплекс, поглощающий значительные финансовые, материальные, человеческие и иные ресурсы, многое зависит не только от инвестирования в нее, от ее «экономизации»,83 но и, в не меньшей степени, от уровня управленческого воздействия на структуры этой системы, от качества регулирования. Однако, как правило, до настоящего времени

внимание ученых было обращено преимущественно на проблемы государственного регулирования экономики.84 Между тем опыт зарубежных стран убедительно демонстрирует разные цели, но

равнозначимую важность экономического и социального регулирования. Социально-культурная сфера и изменения, произошедшие в ней за последние 10 – 15 лет в России, тоже заслуживают внимания через призму административного права.

Социально-экономические и политические перемены обусловили изменение содержания управления высшим образованием.

Специфические характеристики постсоветского этапа развития общества и государства, новая стратегия правовой организации

управления социальными процессами ставят проблемы совершенствования административно-правового механизма организации управления образованием.

Уже признано, что «вопреки либеральным лозунгам и делам

государство сохранило свою правоспособность регулятора в

83 Мы заимствуем эту схему у В.П. Новоселова (См.: Управление здравоохранением. Екатеринбург, 1999. С. 10).

84 См., например: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс:

полный курс. М., 2001. С. 307–570.

39

экономике».85 Не менее актуально это признание для социальной сферы. Только посредством государственного регулирования

возможно воздействовать на систему в нужном обществу направлении. При этом основным выразителем роли государства в рыночной социально-экономической ситуации, особенно в обеспечении реализации конституционных прав граждан, является институт административно-правового регулирования.

Административно-правовое регулирование – это реальный и эффективный юридический институт, который вполне сочетается со свободой деятельности. И автономия вузов не должна означать абсолютной свободы. Надлежащее административно-правовое регулирование отношений в системе высшего образования – это

гарантии прав субъектов образовательных отношений и организационные условия их деятельности. Следовательно, автономия

лишь ограничивает возможности прямого воздействия органов государственной власти на вуз, он должен восприниматься как некая замкнутая единица. В сфере компетенции государства остаются общие условия функционирования вуза (правовое пространство, налогообложение, отношения собственности, стандарты образования), объем государственно-общественного заказа (выделяемые ресурсы и количество обучающихся за счет этих средств), контроль за соблюдением лицензионных условий и требований.86 (Чуть позже мы

подробнее рассмотрим эти и другие формы государственного воздействия.)

Новые мотивы в идеологии государственного управления, обусловленные переходом к рыночным отношениям, привели к

определенным изменениям в традиционной юридической терминологии, к перераспределению содержания понятий. Поэтому

представляется необходимым определить современное соотношение понятий «управление» и «регулирование». Еще в 1972 г. Б.М. Лазарев

85Ноздрачев А.Ф. Содержание института административно-правового регулирования административных отношений//Институты административного права России. С. 94.

86См.: Белая книга российского образования. С. 71; Нечаев Н.Н., Князев Е.А. Реформы и контрреформы: из истории российских университетов//Народное образование. 1991. №3; Покладок Е.Б., Спасская В.В. Эволюция автономии университета в Европе. М.: НИИ ВО, 1992. 47 с.; Жураковский В.М. Право на самостоятельность//Высшее образование в России. 1995. №2. С. 23; и др.

40