Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации - Барабанова С.В

писал, что важным условием совершенствования управления отраслью

является сближение терминологии науки управления и административного права на базе выводов общей теории управления;

необходимо добиться по возможности однозначности каждого термина в законодательстве.87

Известно, что в условиях рынка государственное воздействие на ту или иную сферу общественных отношений, на деятельность тех

или иных субъектов права включает в себя создание и прекращение этих субъектов, планирование, регулирование их деятельности, то есть

установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий, а также контроль за нею.88 Все вместе это охватывается понятием «управление» в широком смысле слова. Ранее выделялись такие функции аппарата государственного управления (это и составляло содержание понятия «управление» в узком смысле), как прогнозирование, организация, координация и контроль, регулирование и распорядительство.89

Содержание деятельности государства как универсального управляющего субъекта изменилось с точки зрения терминологии очень незначительно – изменилась степень присутствия, вмешательства: государственное регулирование становится преобладающей формой воздействия.90

Существуют и иные точки зрения на соотношение этих же понятий. К примеру, Э.В. Талапина и А.А. Демин считают го-

сударственное управление и государственное регулирование основными методами государственного руководства экономикой. При этом государственное управление, по их мнению, заключается в прямом воздействии на управляемые объекты, и компетентные органы

государства осуществляют весь комплекс необходимых управленческих функций. Второй способ состоит в нормативно-

правовом регулировании порядка создания хозяйственных структур и их деятельности, контроле за исполнением действующего

87Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит-ра, 1972.

С. 71.

88Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Т.1. С. 192–193.

89Цит. по: Демин: А.А. Административное право РФ: Курс лекций. М.:

Зерцало–М, 2002. С. 199.

90 См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 308.

41

законодательства, осуществляемом большой группой специальных административных органов.91 С.А. Маевский с учетом специфики научно-технического творчества, которая сродни специфике отношений в образовательной сфере, выделял руководство научно-

техническим прогрессом как часть деятельности государства по осуществлению хозяйственно-организаторской функции, как отдельный блок в комплексе вопросов управления промышленностью.

Сущность государственного руководства в этой сфере он видел в активном и всеобъемлющем воздействии на соответствующие общественные отношения.92

Втеории менеджмента в основном тяготеют к универсальному применению термина «управление», вкладывая в него самые различные характеристики, в том числе и относящиеся к понятию «регулирование».93

Втрадиционной административно-правовой науке упор по- прежнему делается на первичность государственного управления.94

Агосударственное регулирование рассматривается как одна из его функций, элемент управленческой деятельности. Сторонники этого

подхода также признают известное уменьшение удельного веса

государственного управления некоторыми областями жизни с сохранением государством служебной роли основного субъекта управления. Не случайно в последние годы так много диссертационных работ посвящено именно административно-

правовому регулированию отношений в той или иной сфере хозяйствования.95 Не менее актуальны подобные исследования в

91Цит. по: Демин А.А. Указ. соч. С. 199.

92Маевский С.А. Государственное руководство техническим прогрессом промышленности в СССР: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1962. С. 4.

93См.: Беляков С.А. Лекции по экономике образования. М.: Изд-во ГУ – ВШЭ, 2002. С. 44.

94Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М.: Теис, 1995. Ч.2; Административное право/ Под ред. Л.Л. Попова М.: Юристъ, 2002.

С. 23–31.

95 См., например: Андрюхина Э.П. Административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса РФ: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2000. 23 с.; Горягин А.А. Административно-правовое регулирование инвестиционной деятельности в РФ: Автореф. дис…канд. юрид. наук. М., 2001. 23 с.; Погодин А. А. Административно-правовое регулирование

деятельности промышленных хозяйственных субъектов в современных

42

социальной сфере. Проблема самоустранения государства от решения многих вопросов и, как следствие, необходимость манипуляции

сознанием населения в период подготовки и проведения рыночных реформ очень эмоционально освещена С. Г. Кара-Мурзой. 96

Есть и противоположные мнения. А.А. Демин подвергает резкой критике В.С. Рыжова, полагающего, что при смене системы организации общественной жизни термин «государственное управление» должен уступить место термину «государственное регулирование».97 В то же время он «уходит» от раскрытия их

содержания и переводит обсуждение в плоскость государственных функций, хотя это направление деятельности государства, а не характеристика сущности этой деятельности.

Представляется предпочтительным подход Д.Н. Бахраха, который использует очень емкое словосочетание «социальное управление» и так много внимания уделяет вопросам самоуправления и самоорганизации, автономии и самостоятельности управляемых субъектов,98 что непременно напрашивается вывод о перевесе в пользу термина «регуляция», когда речь идет об управляющем воздействии государства на социальную систему.

Ю.А. Тихомиров суммировал виды управления следующим образом: «Управление в кибернетическом смысле – взаимодействие субъектов и объектов путем механизма прямых и обратных связей. Управление обществом (социальное управление) – воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными процессами. Управление государством, государственными делами - целенаправленное организованное

воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики. Государственное управление в широком смысле – сфера

организующей и распорядительной деятельности государственных органов. Государственное управление в узком смысле – деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления.

условиях: Автореф… д-ра юрид. наук. М.: ВНИИ МВД, 2003. 54 с.; Сюсюкин А.В. Административно-правовое регулирование экономической безопасности: Автореф. дис…канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004. 25 с. и др.

96Кара-Мурза С. Г. Манипуляция сознанием. М.: Эксмо-пресс, 2001. 83 с.

97Демин А.А. Административное право Российской Федерации. С. 7.

98Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2000. С. 1–5.

43

Администрирование – управленческая деятельность в организациях, учреждениях, предприятиях».99 При этом для государственного управления в широком смысле характерно, в частности, «нормативно- распорядительное регулирование» (выделено нами – С.Б.). Именно о регулировании как составной части управления пишет С.Д. Хазанов.100

Авторы, исследующие современные проблемы управления на стыке наук, также тяготеют к термину «регулирование». А.Б. Агапов

называет Особенную часть своего труда по административному праву «Государственное регулирование в отраслях и сферах управления».101 Авторы академического курса «Теория государства и права»

рассматривают проблемы государственного регулирования (экономики).102 Аналогичную позицию занимают авторы учебников по хозяйственному (предпринимательскому) праву.103

А вот какое толкование словам «регулирование» и «управление» дает словарь русского языка В.И. Ожегова: «регулировать» – значит упорядочивать, налаживать; направлять развитие, движение чего-либо с целью привести в порядок, в систему; «управлять», в свою очередь, означает направлять ход движения, руководить действиями (деятельностью).104 Различие едва уловимое, но с учетом традиций административно-правовой науки можно предположить, что управление предполагает более тесный контакт с управляемым объектом, а следовательно, большую степень вмешательства и непосредственного воздействия.

Представляется, что в связи со сменой государственной идеологии, изменением роли государства в управлении делами

общества правильнее было бы говорить именно о государственном воздействии на различных субъектов общественных отношений – в экономике или социальной сфере. Вместе с тем такое воздействие

99Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. С. 38.

100См.: Хазанов С.Д. О совершенствовании механизма административно- правового регулирования/Административное право: теория и практика. М.,

2002. С. 178–188.

101См.: Учебник административного права.

102Общая теория государства и права. Под ред. М.Н. Марченко.

103Ершова И.В., Иванова Т.М. Предпринимательское (хозяйственное)

право.

104См. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1989. С. 549, 683.

44

носит управляющий характер, так как задает определенное направление развития в интересах государства и общества.

Ю.А. Тихомиров отмечал, что государственное управление в России в 1992–1993 гг. было практически разрушено, однако экономический кризис способствовал переоценке взглядов, и

вновь стали признавать роль государственного регулирования

– в таких его проявлениях, как упреждающее регулирование, правила экономического регулирования, контроль, экономическая стратегия. Он называет следующие особенности современного этапа управления страной:

∙переход от прямого воздействия к косвенному; вместо прямого управления объектами – управление процессами; при этом вырастает вес таких функций управления, как стимулирование, приоритеты, прогнозирование, финансово-кредитная поддержка, методическая помощь, кадровое обеспечение, информационное обслуживание;

∙сужение круга непосредственно управляемых объектов;

∙замена оперативно-распорядительного метода общенормативным как более эффективным; закон все

шире регулирует экономическую деятельность во всех ее проявлениях, удельный вес подзаконных актов должен снижаться;

∙изменение соотношения централизации и децентрализации в управлении в связи с перераспределением полномочий между федерацией и ее субъектами и далее, на

муниципальный уровень управ-ления.105

Содержанием государственного воздействия в новых условиях становятся: прогнозирование и планирование, организационно- регистрирующая функция, регулирование деятельности, то есть установление пределов допустимости и запретов (регулирование может осуществляться также путем прямого воздействия, то есть непосредственного управления, когда речь идет об объектах государственной собственности), и контроль.

105 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 28–29.

45

Это вполне соответствует тем функциям административной деятельности, на которые указывают классики зарубежной административно-правовой науки:

∙программирование – выработка конкретных программ действий;

∙организация – определение структур и кадров для выполнения поставленных задач;

∙распорядительство – выдача конкретных властных предписаний;

∙координация – гармонизация всех действий и усилий;

∙контроль – проверка соответствия результатов

поставленным целям.106

Все вышеизложенное применимо к системе высшего образования, к управлению деятельностью вузами, но с существенной оговоркой: степень административно-правового регулирования как

разновидности государственного регулирования в социальной и политической сферах должна быть различной. В социальной сфере допустима большая степень децентрализации, должны использоваться «более мягкие средства, скорее набор нормативных средств»,107 при условии, что государство ни в коей мере не должно снимать с себя обязательств и ответственности по отношению к социальной сфере.

Нельзя не согласиться с обоснованным суждением, защищенным в форме диссертационного исследования: так как

потребление услуг образования сопровождается высоким положительным эффектом как для государства и общества в целом, так и для отдельной личности, образовательные услуги, следовательно, это социально значимые блага, в производстве которых решающую роль играет государство. Рыночный механизм в образовании имеет ограниченную дееспособность.108 И организующее

воздействие государства на эту сферу должно строиться с учетом этого обстоятельства. Образование должно учитывать механизмы спроса и предложения. Вместе с тем, как показывает опыт всех стран с рыночной экономикой, и в этих условиях государство делает все

106Административное право зарубежных стран/ Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 11.

107Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 322.

108Ишина И.В. Экономические основы функционирования образования в российском обществе: Автореф. дис… д-ра экон. наук. М., 2001. С. 14.

46

возможное для приоритетной поддержки образования.109 Кроме того, специфика отношений в системе образования, их особый характер обусловливают необходимость известной свободы – академических свобод участников образовательного процесса и автономии вузов.

Этого нельзя не учитывать при организации качественно новой системы управления.

Таким образом, современные тенденции и общенаучные подходы, а также известная «демократическо-академическая» специфика высшего образования, определенные нормативно пределы государственного вмешательства, участие общественно-

государственных структур позволяют говорить именно о процессе государственного регулирования образования. Это косвенно подтверждал и статус Министерства образования РФ, закрепленный в Положении о министерстве.110

Последняя реформа органов исполнительной власти, создание триединой структуры в виде Министерства образования и науки,

Федеральной службы по надзору и контролю в сфере образования и науки и Федерального агентства по образованию111 и разделение их компетенции дают основание надеяться, что эти структуры еще

дальше отходят от непосредственного управления и избыточного вмешательства в дела вузов.

Будущая практика их деятельности, безусловно, привнесет свои новации в административно-правовую науку. Анализ текста

регламентирующих положений убедительно свидетельствует о наделении их функциями регулятивного характера. Так, Министерство образования и науки – орган исполнительной власти,

осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в подведомственной сфере112

109 Из выступления В. Садовничего на VII Российском съезде ректоров//Высшее образование в России. 2003. № 1. С. 14.

110Утв. пост. Правительства РФ от 24.03.2000 г. № 258.

111Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; Положение о Министерстве

образования и науки. – Утв. пост. Правительства РФ от 15.06.2004 г. № 280; Положение о Федеральном агентстве по образованию. – Утв. пост. Правительства РФ от 17.06.2004 г. № 288; Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки. – Утв. пост. Правительства РФ от

17.06.2004 г. № 300.

112 П. 1 Положения от 15.06.2004 г. № 280.

47

(для сравнения – в положении об упраздненном Министерстве образования оно характеризовалось как орган, осуществляющий управление113). Федеральное агентство по образованию управляет процессами оказания государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов, а также государственным имуществом.114

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет свои функции в точном соответствии с наименованием.115

Термины «руководство» и «управление» сохраняют свое значение только в организации внутривузовского управления. Так, согласно ст. 12 ФЗ о ВППО, общее руководство государственным или

муниципальным вузом осуществляет выборный представительный орган – ученый совет. Непосредственное управление осуществляет ректор, также избираемый в порядке, определяемом уставом вуза.

Государство только определяет общие параметры распределения компетенции и ответственности органов внутреннего управления в подведомственных вузах. Их реальное наполнение – это тоже дело самого вуза (см. цитируемую ст. 12 ФЗ о ВППО), что отражается в его уставе, который принимается общим собранием (конференцией). Как это ни парадоксально, в системе некоммерческая организация (вуз) и государство связь менее жесткая, чем, к примеру, в отношениях государства с такими коммерческими организациями, как государственные унитарные предприятия.

Образование – многоаспектный сложный объект управления, управляемая система, которая «распадается» на определенное множество самостоятельных, целостных подобъектов управляющего воздействия. Ими выступают образовательные учреждения, образовательные программы, образовательный процесс и его результаты.116 Подобъектами управления являются также научная деятельность, процесс воспитания (в вузе он должен осуществляться не только в рамках учебного процесса, это отдельный

113П. 1 Положения от 24.03.2000 г. № 258 (утр. силу).

114П. 1 Положения от 17.06.2004 г. № 288.

115П. 1 Положения от 17.06.2004 г. № 300.

116Андиева М. С. Управление образованием в РФ: правовой аспект //Право

иобразование. 2002. № 6. С. 142.

48

аккредитационный показатель его деятельности117), прием в вузы и т.д. Специфика предмета воздействия, обусловленная также содержанием образовательных отношений, социальным значением сферы образования, и действующие нормативно-правовые акты в сфере

высшего образования определили следующие особенности государственного регулирования высшего образования.

Во-первых, это его общественно-государственный характер.

В управлении системой участвуют Всероссийский союз ректоров и советы ректоров вузов в регионах,118 ассоциации вузов (по профилю, по статусу, по форме собственности), учебно-методические объединения по направлениям и специальностям, советы попечителей119 и др.

Значительная часть государственных функций в сфере образования также выполняется с привлечением вузовской общественности: лицензирование, аттестация и аккредитация, экспертиза работ, представленных на соискание ученой степени, и др.

В новом положении о Министерстве образования и науки прямо указано на право министерства привлекать для проработки вопросов его сферы деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов (п. 6.3), создавать координационные и совещательные органы (п. 6.4). Например, в работе диссертационных и экспертных советов участвуют известные ученые со всей страны; в состав

комиссии по лицензированию или аттестации включаются представители вузовской общественности и т.д. Это предусмотрено законодательством об образовании и иными нормативными актами: Типовым положением о совете ректоров вузов РФ,120 положениями о лицензировании и аккредитации,121 об УМО,122 о

117Положение о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений. – Утв. приказом Минобразования России от

22.05.1998 г. № 1327.

118Положение о Совете ректоров вузов Республики Татарстан. – Утв. Советом ректоров вузов РТ от 5.11.1998 г.

119Положение о Совете попечителей КГТУ//Казанский государственный технологический университет – университетский комплекс как единое юридическое лицо: Сборник нормативных правовых документов и информационных материалов. Казань, 2002. С. 67.

120Утв. решением Минобразования России и Российского союза ректоров от 10.11.1998 г. №2803/50-28.

49

Координационном совете по повышению квалификации и переподготовке специалистов123 и т. д.

Ярким примером общественно-государственного начала в высшем образовании могут служить процедуры, связанные с

разработкой и внедрением государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования (далее – ГОС ВПО). В целях совершенствования механизма введения ГОС ВПО

разработана и утверждена новая структура управления разработкой ГОС ВПО, предусматривающая функционирование Федерального совета по разработке ГОС ВПО, координационных советов по

областям знания, научно-методических советов по			дисциплинам
гуманитарного	и социально-экономического, естественнонаучного
и математического, а также		общепрофессионального		(для
инженерных	специальностей)	циклов и учебно-методических

объединений вузов.124 В рамках указанной структуры разработано и новое Типовое положение об учебно-методическом объединении высших учебных заведений РФ, в соответствии с которым прошло переутверждение положений всех учебно-методических объединений вузов.

А в Республике Татарстан, к примеру, ассоциация структур дополнительного профессионального образования – Межотраслевой

региональный центр профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов (МРЦПК РТ) получил

аккредитацию Министерства экономики и промышленности Республики Татарстан как государственно-общественный орган

управления реализацией образовательных программ дополнительного профессионального образования в сфере ВПО.125

Работа по реализации Концепции модернизации российского образования также предполагает усиление общественной

121Положение о лицензировании образовательной деятельности. – Утв. пост. Правительства РФ от 10.10.2000 г. № 796; Положение о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений.

122Типовое положение об учебно-методическом объединении вузов РФ. – Утв. приказом Минобразования России от 17.04.2001 г. № 1742.

123Утв. приказом Минобразования России от 22.05.2001 г. №2111.

124Приказ Минобразования России от 19.04.2001 г. № 1766.

125Приказ Министерства экономики и промышленности Республики Татарстан от 25.11.2001 г. № 242.

50