II. 2. Значение региональной политики.

Региональная политика тесно связана с пониманием того, что собой представляют структурная политика и политика сплочения, которые объясняют ее главные принципы, задачи и характер. Более того, они интегрированы в само понятие региональной политики, а фонды, которые финансируют ее на практике, как раз решают вопросы структурного характера в экономическом развитии регионов (например, Европейский фонд регионального развития) и вопросы сплочения (Фонд сплочения).

Значение региональной политики как самостоятельного направления коммунитарной политики Европейского союза трудно переоценить, так как разрешение проблем на региональном уровне прокладывает путь движению вперед всей интеграционной группировки. Региональное экономическое неравенство в Европейском союзе значительно больше, чем у ближайшего соизмеримого соперника – США. Так, неравенство регионального дохода еще в ЕС-15 в 2,5 раза превышало показатели США. И в 4 раза Австралии, которая, имея гораздо меньшее население, достигла более сбалансированного развития на большей территории². Региональные различия, в основном всегда являющиеся наследием прошлого, заставляют задуматься над вопросом, приведет ли интеграция к расширению регионального диспаритета или, напротив, смягчит его. Контроль и управление над этими процессами изначально стали задачами региональной политики Европейского союза.

Региональная политика в настоящее время по-прежнему жизненно необходима для ЕС, так как все существовавшие ранее проблемы регионального диспаритета обострились в связи со значительными расширениями. Сейчас интеграционная группировка состоит уже из 27 государств с населением около 499 млн. человек³. При этом один регион из четырех имеет ВВП на человека менее 75% от среднего показателя по ЕС. Поэтому именно региональная политика призвана оказать существенное влияние на формирование и финансирование конкретных проектов для повышения эффективности развития, конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности регионов. Идея данной коммунитарной политики заключается в создании потенциала, благодаря которому регионы могут вносить собственный вклад в рост экономики всего ЕС. Например, новая инициатива – «Регионы для экономического изменения»⁴призвана обеспечить дополнительное финансирование этих задач и увязать результаты программы не только со средствами, но и с главной конечной целью региональной политики – повышением благосостояния всех граждан ЕС.

II.3. История формирования региональной политики.

Формирование региональной политики как самостоятельного направления коммунитарной политики прошло через несколько этапов, каждый из которых ознаменовал собой количественные изменения, связанные с присоединением новых государств к интеграционной группировке, и качественные изменения по вопросам разработки и имплементации на практике программ регионального развития.

1 этап – «начала региональной политики». 1950 - 1975 гг.

Начальный этап европейской интеграции заложил основы для проведения программ регионального развития. Ключевую роль в этом процессе сыграл Римский договор 1957г. Его преамбула предполагала объединение национальных хозяйств при сокращении разрыва между ними. Интеграционное развитие, стимулированное данным договором, привело к идее о необходимости осуществлять политику финансовой поддержки тех или иных государств и регионов в их составе.

В 60-е гг. XXв. эксперты Комиссии Сообщества постоянно отмечали диспропорции в экономике между различными государствами и регионами, а также целесообразность адаптации так называемых депрессивных регионов к «общему рынку» через специальные программы регионального развития, обеспеченных надежными финансовыми объемами. Благодаря данным рекомендациям и основываясь на реальной практике, в 1971 г. Совет принял решение осуществлять региональную политику на наднациональном уровне, таким образом, создав предпосылки активного осуществления программ регионального развития в дальнейшем.

В этот период времени главный упор в финансовом обеспечении региональной политики приходился на Европейский инвестиционный банк, созданный в 1958 г.. Важную роль в финансировании играли также Аграрный Фонд (ФЕОГА, Европейский Фонд Ориентации и гарантий сельского хозяйства), и Европейский Социальный Фонд (ЕСФ).

В этот период времени следует говорить о неявных или о невыраженных ярко попытках осуществления единой региональной политики, так как в основном данные мероприятия были направлены на поддержку развития сельскохозяйственных регионов в рамках Европейского экономического сообщества. Для этого использовались аграрные субсидии. На этом же этапе произошло первое укрупнение Сообщества. К нему присоединились Ирландия, Дания и Великобритания, благодаря чему особенно остро проявились государственные и региональные диспропорции. Сама региональная политика с точки зрения ее финансового обеспечения не была эффективной. Соответственно, возникла необходимость коренной перестройки инструментов региональной политики. Именно тогда вопрос о том, чтобы перевести единичные действия в области поддержки различных регионов в рамки коммунитарной политики, стал существенным, т.е. был поднят вопрос о формировании региональной политики как самостоятельного направления коммунитарной политики.

2 этап – «формирование региональной политики». 1975 – 1994 гг.

Второй этап был открыт созданием в 1975 г. Европейского фонда регионального развития, который является центральным финансовым инструментом региональной политики. Важным шагом стало выделение в финансовых средствах фонда в 1979 г. так называемой ненормированной части, предназначенной на комплексное решение программ развития отдельных регионов в составе государств-членов. Хотя программы региональной поддержки разрабатывались по-прежнему центральными правительствами государств, что препятствовало достижению большей эффективности, в период кризисных 70-80-х годов проекты региональной политики позволили смягчить экономические проблемы для наиболее пострадавших регионов. Однако вопрос о подготовке программ регионального развития, учитывающих мнение властей проблемных регионов в составе государств-членов, оставался наиболее принципиальным. Обращение к региональному/локальному опыту означало и изменение механизмов выработки самих принципов региональной политики, способствуя переходу от концепции выравнивания к концепции эффективности, которая позволяла как раз учитывать специфику регионов и их потребности, а не задачи государства в целом. Благодаря этому появилась классификация регионов Европы, предлагавшая делать различия между депрессивными промышленными регионами, сельскохозяйственными регионами, периферийными, островными, пограничными и городскими регионами.

Региональный уровень в этот период был также ярко проявлен институционально, так как в 1985г. было создано и начало свою деятельность Собрание регионов Европы, ставшее мощным региональным объединением. С 1989 г. стали также регулярно собираться конференции «Европа регионов». Данные организации выдвинули идею о применении принципа субсидиарности и создания института, представляющего регионы (с правом обращения в Европейский суд, минуя национальные государства). С этого же периода времени наднациональные органы (Комиссия) начали постепенно вводить практику достижения договоренностей между наднациональными, национальными и субнациональными уровнями власти для разработки проектов региональной поддержки.

Второй этап развития региональной политики важен также и потому, что именно тогда были заложены основы эффективного решения существующих структурных проблем, произошла оптимизация программ поддержки государств и регионов, постепенно осуществлялась переориентация программ региональной поддержки с помощи государствам на помощь регионам в их составе. В 1986 г. были определены принципы политики сплочения наряду со структурной политикой, которые легли в основу региональной политики, хотя созданный в это время Фонд сплочения придерживался принципа поддержки государств, а не регионов. В этот же период времени было осуществлено очередное расширение ЕС, которое потребовало обратить внимание всей интеграционной группировки на Южную Европу, чтобы создать основы интеграции экономик этих государств в единое экономическое пространство. Конкретное решение поставленных задач открыло третий этап в истории формирования региональной политики.

3 этап – «утверждение региональной политики». 1994 г. – настоящее время.

На этом этапе благодаря Маастрихтскому договору 1992 г., который вступил в силу в 1994 г., политика выравнивания для интеграции была зафиксирована как важнейшая наряду с общим и валютным союзом. С этого времени более трети бюджета направляется на программы региональной политики. В этот же период окончательно были сформированы финансовые инструменты, которые включают в себя не только структурные фонды, но и специализированные программы (ISPA,SAPARD,PHAREи др.). Кроме того, именно в этот период на надъевропейский уровень выходят регионы различных государств, благодаря процессам децентрализации, деволюции и праву организовывать свои представительства в Брюсселе. Участие в формировании региональной политики на наднациональном уровне начинает принимать Комитет регионов, куда входят представители всех регионов Европы. Амстердамский договор, вступивший в силу в 1999 г., расширил его права на участие в разработке программ социальной политики (занятости) и в области защиты окружающей среды. Одновременно многие региональные организации начали приобретать устойчивое влияние на характер региональной политики, отстаивая идею сплочения. Собрание регионов Европы, Совет периферийных морских регионов, Собрание европейских приграничных регионов и др. лоббируют региональную политику, а концепция сплочения становится для них основной. Они отстаивают полицентризм в разработке программ региональной поддержки и усиление роли региональных и местных органов власти.

Кроме того, именно в этот период времени начинаются беспрецедентные расширения группировки в 1995г., 2004г. и 2007г. подряд, в результате чего совершенно разные по потенциалу и направленности экономики оказались в составе ЕС.

Таким образом, региональная политика – явление не случайное. Более того, она стала необходимой частью коммунитарной политики, а на сегодняшний день является надежным инструментом поддержки интеграционного движения. При сохранении проблемы социально-экономических различий, сложным представляется и достижение политических соглашений. Это заставляет обратить особенное внимание именно на инструменты региональной политики и программы, разрабатывающиеся в данном контексте.