II.6. Финансирование программ региональной политики.

Финансирование программ, разрешающих структурные проблемы, осуществляется за счет общего бюджета. Основной и наиболее важный принцип, который используется при формировании бюджета, – единство государств-членов и институтов в принятии решений. Тем не менее, разногласия и активные дискуссии всегда предшествуют формированию бюджета, который подвергался неоднократным реформам. Одной из первых важнейших реформ стала реформа бюджета 1988г., связанная с появлением понятия «финансовой перспективы» и изменением схемы отчислений от государств в соответствии с их уровнем ВНП. Реформа повлияла на деятельность структурных фондов. Так, ЕФРР, ЕСФ и ФЕОГА в качестве единого структурного образования были обязаны согласовывать свои позиции при проведении программ поддержки регионов для максимального достижения поставленных целей. Для этого было предусмотрено и повышение ассигнований для фондов (в начале 90-х гг. они были в 2 раза больше, чем в конце 80-х гг. XXв.). Однако, несмотря на постоянный рост бюджета, финансовых средств в целом не было достаточно для финансирования всех расходов интеграционной группировки, что ставило задачу искать еще более эффективные пути гармонизации расходов и доходов (это длительное время делало их практически одинаковыми). Однако развитие интеграции предполагало, в первую очередь, изыскание дополнительных ресурсов. Это приводило и к проблемам в отношении размера отчислений, осуществляемых странами-членами. Особую позицию по этому вопросу традиционно занимают Великобритания, вступающая в споры с Францией, а также Нидерланды. В 1992 г. была проведена другая бюджетная реформа, также касавшаяся деятельности структурных фондов. Принятое решение о расширении расходов на структурные операции потребовало увеличить отчисления от ВНП государств-членов ЕС.

В 1999г. вновь встал вопрос об увеличении средств бюджета в связи с подготовкой значительного числа государств-кандидатов на вступление в состав ЕС. Однако эта задача вступала в противоречие с необходимостью смягчить существующие между государствами-членами разногласия в отношении увеличения отчислений. Это серьезно повлияло на оптимизацию целей региональной политики, способствуя концентрации помощи и повышению ответственности в осуществлении совместной работы региональными, национальными и наднациональными институтами, притом, что величина бюджета была сохранена на прежнем уровне.

Таким образом, все проводимые бюджетные реформы подчеркивали существенную важность региональной политики для социального и экономического сплочения, обеспечивающего интеграционное движение. Поэтому неудивительно, что в ходе развития интеграции, постепенно все большее значение уделялось региональной политике.

В ходе реформ были закреплены четыре принципа деятельности структурных фондов:

1) концентрация (финансирование приоритетных для всего Сообщества целей);

2) партнерство (совместная работа всех акторов, начиная с регионального/локального уровня и заканчивая наднациональными институтами);

3) дополнительность (финансовые средства, выделяемые структурными фондами, дополняют финансирование, осуществляемое государствами-членами);

4) программный характер (средства направлены на комплексную реализацию конкретных проблем регионального характера);

5) эффективность (высвобождение средств для реализации конкретных проектов).

В целом региональная политика Европейского союза являет собой пример построения безопасного пространства внутри объединения, способствуя социально-экономическому развитию отдельных регионов государств-участников, развивая уверенность граждан ЕС в деятельности коммунитарных органов, формируя общеевропейскую идентичность. Инструменты европейской региональной политики (структурные фонды) направлены на развитие эффективности территорий, поощрение низовых акторов, как ключевой способ для демократизации и координации в проведении общеевропейской политики в государствах. Экономическая интеграция в Европейском союзе всегда отвечала вопросам стабильного и эффективного развития стран-участниц. Вместе с тем, в последнее время определилась четкая зависимость интеграционных процессов от экономической региональной политики, а последние несколько лет засвидетельствовали как качественные, так и количественные изменения в региональных интеграционных планах.

Во-первых, получила признание идея, что эффективная интеграция требует от государств-участников большего, чем просто сокращение тарифов и квот. Это означает, что государства согласны с фактом отказа от части своего суверенитета, чтобы достичь необходимого результата, что позволяет снимать многие препятствия на пути к ней. Отдельно взятое государство в условиях глобализации более уже не способно преодолевать последствия сегментирования рынков или замедление свободного потока товаров, услуг, инвестиций и т.д. Необходимы общие установления, т.е. разработка критериев на уровне ЕС, что предполагает переток влияния на европейский уровень в определенной сфере. Только это может стабилизировать существующее положение. «Упорство» национального государства - препятствие для стабилизации и, соответственно, интенсификации интеграции. Речь идет о так называемой глубокой интеграциидля преодоления барьеров. О ней впервые заявили в Единой Рыночной Программе ЕС и элементы этой программы сейчас находят применение во многих аспектах региональной политики. Во-вторых, произошел переход от «закрытого регионализма» к более открытой экономической модели²³.

Эти процессы поставили вопрос о позиции низового уровня европейского управления и, соответственно, о разнообразии форм и механизмов финансирования региональной политики через структурные фонды.

В отношении их деятельности сложились две точки зрения. Согласно одной из них, структурные фонды существуют по соглашению с государствами и направлены на реализацию интересов конкретных государств. Согласно другой, они учитывают, в первую очередь, автономность регионов и, в той или иной степени, нацелены на изменение их статуса²⁴. Кроме того, поощрение региональной компетенции - это официальная позиция ЕС, 1/3 бюджета которого – это структурные фонды²⁵. С нашей точки зрения, и то и другое верно, поскольку принципом их деятельности становится достижение компромисса между наднациональными, национальными и региональными уровнями власти.

Помимо этого, создание и последовательные реформы структурных фондов подчеркнули роль регионов в эффективном функционировании политики ЕС. В связи с тем, что ЕС переживает новый период институциональных и политических реформ, региональный вопрос остается весьма важным, а сама региональная политика становится стратегическим приоритетом для деятельности институтов ЕС. Два принципа, введенные в 1988 г. и 1993 г. в деятельность Европейского фонда регионального развития - партнерство и программирование - подчеркивают эту точку зрения ²⁶.

Концепция партнерства, обозначенная в 1988 г., требовала от Комиссии принимать во внимание региональных акторов, проводить трехсторонние консультации между Комиссией, государствами-членами и региональными властями при разработке планов развития. Несмотря на то, что ключевые позиции при этом сохранялись за центральным правительством, принцип партнерства поощрял вовлечение регионов и способствовал созданию новой, регионально ориентированной политики.²⁷Концепция программирования требовала партнерства для разработки многолетних планов сотрудничества. Именно понимание эффективности подталкивало и будет подталкивать государства к более высокой степени интеграции и повлияет на изменение суверенитета и передачу власти. Центробежные тенденции уже привели к делегированию некоторых экологических, политических и социальных функций национальных государств региональному уровню, связанному напрямую с надгосударственными органами власти. Возникающая в результате данных процессов новая структура – это, еще не вполне четко оформленное, федеративное супер-государство с сохранением центральных и периферийных идентичностей²⁸. В целом региональная политика в области экономики отражает гибкость всей организационной структуры ЕС, как коммунитарных органов, так и правительств стран-членов.