II.7. Система принятия решений в области региональной политики: проблема формирования мультиуровневой системы управления.

Проекты региональной политики разрабатываются при участии значительного числа акторов, начиная от региональных институтов и заканчивая наднациональными органами. Однако поскольку региональная политика – важнейшее направление деятельности для всей интеграционной группировки, то ключевым значением в процессе выработки ее принципов и приоритетов обладают наднациональные институты.

Главным институтом, осуществляющим разработку программ регионального развития и определяющим ее приоритетные цели на наднациональном уровне, является Комиссия ЕС, а в ее рамках, - Генеральный секретариат по региональной политике (DirectorateGeneralforRegionalPolicy). Его миссия состоит в усилении экономического, социального и территориального сплочения путем смягчения дисбалансов в развитии между государствами-членами и регионами в их составе. Деятельность Комиссии, поэтому, подчеркивает, что региональная политика обладает максимальной ценностью с точки зрения вклада в развитие солидарности, сплочения и развития конкурентоспособности регионов в переделах ЕС.

Согласно Договору о ЕС (ст. 159), Комиссия выступает с докладом перед Европейским парламентом и Советом, Экономическим и социальным комитетом и Комитетом регионов каждые три года, сообщая о достижениях региональной политики в отношении социального и экономического сплочения государств-членов ЕС. Доклады Комиссии ЕС – инструмент для контроля над выполнением приоритетных для всего Сообщества в целом программ и оказанием помощи регионам²⁹. Под контролем Комиссии для этого находятся финансовые ресурсы и аудит.

Каждый план регионального развития оценивается независимыми экспертами. На основе их отчётов проводятся совещания среди представителей Комиссии, государственных и региональных представителей, прежде чем одобренные программные документы принимаются Комиссией. Программные документы должны содержать большую часть информации в отношении ранее принятых и реализованных в регионах проектов, а также определение прогресса, который будет достигнут за определённый период, по сравнению с существующей ситуацией.

Различные службы Комиссии внесли весомый вклад в оценочную методологию реализации программ. В результате этой деятельности была создана Техническая рабочая группа по оценке, включающая в себя специалистов по мониторингу и оценке эффективности выполнения программ региональной поддержки из соответствующих служб Комиссии и государственных администраций с привлечением регионального уровня.

Решения, принимаемые Комиссией, нуждаются в обсуждении и утверждении Советом и Парламентом, на рассмотрение которых поступают уже конкретные проекты развития региональной политики с определением приоритетных задач на следующий программный период и указанием необходимого объема финансирования. Совет и Парламент высказывают мнение относительно направления развития региональной политики и размера инвестиций. В случае согласия, проекты и программы утверждаются и поступают на реализацию под ответственность Комиссии.

Начиная с 1994г., схема принятия решений в отношении региональной политики на наднациональном уровне была несколько усложнена благодаря появлению нового института – Комитета регионов Европейского союза.

Комитет регионов принимает активное участие в формировании принципов и основных направлений региональной политики на наднациональном уровне. Несмотря на совещательный характер, деятельность Комитета важна, так как это институт, представляющий все регионы Европы, что гарантирует учет мнения регионального/локального уровня при принятии решений. Комитет регионов дополняет структуру принятия решений, разрабатываемых Комиссией и подтверждаемых Советом и Парламентом. Комитет регионов важен и по той причине, что именно данный институт способствует укреплению на практике концепции «Европы регионов» (в отличие от концепции «Европы государств-наций»). Кроме того, данный институт вносит весомый вклад в усиление конкурентоспособности различных регионов и постепенной «мягкой» трансформации их статуса на общеевропейской арене. В этом смысле важным для деятельности Комитета стал Амстердамский договор, зафиксировавший его право иметь собственные процедурные правила без утверждения их Европейским советом, и расширивший сферу его деятельности, включив в нее существенные вопросы социального характера, экологии и транспортной инфраструктуры. Деятельность Комитета очевидно подтверждает принцип субсидиарности при разработке программ регионального развития и укрепляет идею совместного принятия решений, что важно для достижения лояльности граждан (уже само существование Комитета отчасти можно рассматривать как основание для достижения более четкого разделения компетенций в различных областях для различных институтов и уровней интеграционной группировки).

Вместе с тем, необходимо отметить, что деятельность регионов во многом зависит от их положения и компетенций на уровне своего национального государства, так как представители Комитета назначаются центральным правительством государств. Поэтому, чем выше статус регионов в государстве (например, в федеративном государстве), тем активнее и эффективнее их деятельность в составе Комитета. Поскольку распределение мест, так или иначе, зависит от региональной структуры государств, «независимость» его членов можно подвергнуть сомнению. Данное положение затрудняет эффективную деятельность института в целом. Поэтому перспективным является дальнейшее усиление субнационального (регионального) уровня для развития всей интеграционной группировки в целом. Несомненно, что управление программами регионального развития может быть улучшено именно благодаря мультиуровневому управлению.

Так, Г. Маркс доказывает, что анализ политики ЕС должен выходить за пределы наблюдаемой политики межгосударственных сделок. Он исследует структурную политику ЕС и «находит» там мультиуровневое управление, вовлекающее в процесс переговоров, которые поэтому могут быть довольно длительными и напряженными, несколько уровней: собственно коммунитарный, национальный и региональный/локальный.

С нашей точки зрения, наиболее точное и функциональное определение мультиуровневой системы управления дал именно Г. Маркс. Он представляет ее как систему длительных переговоров между институтами власти на нескольких уровнях, которая в настоящее время уже характеризует структурную политику ЕС³⁰. Однако необходимо подчеркнуть, что постепенно она становится одной из определяющих характеристик всей коммунитарной политики ЕС.

Концепция мультиуровневого управления предполагает передачу власти как субнациональным, так и супранациональным институтам. По сути это означает стремление создать эффективные инструменты управления, которые оперативно реагируют на возникающие политические и экономические вызовы.

Новый порядок управления связан, прежде всего, с изменениями в международных отношениях, влиянием глобализации, интеграции и стремлением сократить трансакции³¹. Так, под воздействием глобализации пространство сжимается, наступают процессы «детерриториализации», которые означают разрыв с прежней системой государственного центризма. Безусловно, сейчас государства уже не являются своеобразными «закрытыми ловушками» в принятии решений и проведении политики³². Глобализационные и интеграционные процессы вызывают эрозию территориального государства, при этом государства сами являются его участниками («географическими компонентами»)³³. Под воздействием глобализационных и интеграционных процессов возникло большое число новых форм территориальной организации – от региональных государственных институтов до транснациональных экономических блоков. Поэтому следует говорить скорее даже не столько о государственной эрозии, сколько о «ретерриториализации» на суб- и супранациональном уровнях³⁴. С точки зрения Р. Вайряйнена, который ввел в научный оборот концепцию «регионность» (regionness) процесс регионализации продвинулся вперед уже достаточно для того, чтобы регион приобрел ярко выраженные самостоятельные политические позиции. В тоже время изменения внешнеполитических отношений, международные факторы фрагментаризации и маркетизации вызвали новые механизмы политического контроля, заставив центральные правительства передать часть функций регионам³⁵.

Многие исследователи рассматривают отдельные компоненты мультиуровневой системы, исследуя институциональную структуру ЕС и результаты политики ЕС. Например, А. Сбрагия исследует федеративные черты в устройстве ЕС, лежащие в основе формирования мультиуровневой системы³⁶. Вместе с тем, большая часть литературы по мультиуровневому управлению делает акцент, прежде всего, на распределении денежных средств Европейского фонда регионального развития и исследованию возможностей выстраивать прямые отношения между регионами и Европейской Комиссией, в обход национальным правительствам³⁷.

В целом мультиуровневая система означает функционирование трех уровней (трех элементов) в управлении. И именно они создают надежное и эффективное устройство управления. В рамках данной системы рассматривается принятие решений и осуществление реформ в той или иной области.

Однако необходимо подчеркнуть, что хотя влияние регионов и неоспоримо, их реальное участие в принятии общеевропейских решений часто становится опосредованным. Поэтому существенным является вопрос усиления регионального уровня, т.е. анализ стратегии организации мультиуровневого управления.

Так, Л. Хуг и Г. Маркс рассматривают два пути формирования такой системы управления: через распределение юрисдикций, которые жестко закреплены за каждым уровнем и не могут пересекаться, и через определение довольно гибких и возможно пересекающихся компетенций, разрешающих конкретные задачи управления. Соответственно, Л. Хуг и Г. Маркс полагают, что в Европе возможна организация двух типов управления. Для первой модели основанием служит федерализм, при этом власть распределена между ограниченным числом правительств, работающих на нескольких уровнях с ограниченным числом юрисдикций. Для второй модели характерны скорее широкие и гибкие, нежели ограниченные юрисдикции, действующие по примеру Швейцарии³⁸.

И если в первом случае число акторов, участников политического процесса, жестко ограниченно, то во втором, чтобы решить проблему координации требуется вводить уже ограниченное взаимодействие между акторами, благодаря разделению компетенций между ними³⁹.

На этом пути возможны, как указывают исследователи, трудности, связанные с тем, что необходимо выработать общие компетенции для институтов ЕС, и они должны их применять в равной степени для разных государств, например, Словакии и Швеции.

Но именно поэтому, как нам представляется, и необходимо развитие регионального/локального уровня, который может адаптировать все принимаемые решения для более эффективного развития собственного региона. Вместе с тем, вероятно, выработка общих принципов коммунитарной политики и жесткое закрепление компетенций, хотя и является наилучшим вариантом для развития ЕС, на практике трудноосуществимо. В большинстве случаев национальные государства не желают отказываться от собственных позиций по наиболее уязвимым для ЕС вопросам, например, внешней политики, безопасности и миграциям. Если же в некоторых областях достижим прогресс, то, в любом случае, принимаемые решения будут означать совместное действие наднациональных и национальных институтов.

Большинство исследователей, например, Б.Колер-Кох и Р.Эйзинг, а также Дж.Петерсон говорят о пересечении и перекрывании компетенций, что сейчас наблюдается в рамках европейской политической системы⁴⁰. Например, Д.Лоуэри рассматривает различные стороны юрисдикций, которыми обладают локальный и центральный (метрополия) уровни, и возможности формирования совместной политики⁴¹. А проблема функционирования национального правительства и его юрисдикций в новой системе управления исследуется в работе Дж. К.Блаттера⁴².

Однако возможные последствия формирования мультиуровневой системы управления могут носить различный характер для разных участников, в первую очередь, для национальных государств. Так, с точки зрения Д.А.Камерона, мультиуровневое управление вызывает затруднения в деятельности национального государства и, в первую очередь, приводит к потере так называемой «ясности своей ответственности», которой оно должно обладать, что означает долговременные тенденции развития децентрализации политической власти в пользу субнационального управления. Поэтому, мультиуровневая концепция отражает взгляд исследователей на то, что традиционное государство-нация стало в одних случаях слишком маленьким, а в других слишком большим, чтобы оставаться эффективным институтом принятия общественных решений по важнейшим вопросам⁴³, в частности, именно мультиуровневое устройство является адекватным способом решения проблем этнического, лингвистического и религиозного характера современного общества.⁴⁴

Таким образом, формирование мультиуровневого управления в настоящее время связывают с регионами, становлением сильной региональной власти, отстаивающей свои политические, социальные, экономические, культурные, этнические и т.п. приоритеты и традиции.

Неудивительно, что Д.Дж.Пучала описывал мультиуровневую систему принятия решений как продукт процесса интеграции на супранациональном уровне и деволюции (регионализма и регионализации) на субгосударственном уровне, приводящих к взаимопроникновению всех существующих политических систем⁴⁵. Европейские институты построили логичные взаимоотношения с национальными акторами и стали частью возникающей системы мультиуровневого управления. Исследователь доказывает, что политическая власть существует на нескольких уровнях, а каждый из них устанавливается культурными и историческими факторами.⁴⁶Поэтому каждый уровень вносит свою лепту в принятие решений, что является существенным для их эффективности. Действительно, планы регионального развития разрабатываются на принципах партнерства и субсидиарности государствами-членами с привлечением властей регионального уровня, агентств по развитию и различных экспертов. Проекты подлежат обязательному согласованию с Комиссией ЕС для выработки среднесрочных программ развития, которые могут получить финансирование. И в этом смысле региональная политика выгодно отличается от других направлений коммунитарной политики, что можно продемонстрировать на примере сложившейся практике в управлении и принятии решений в ЕС.

Так, ответ на вопрос «что», т.е. определение общих стратегических целей и задач коммунитарной политики, – основная ответственность наднациональных органов. Ответ на вопрос «какой», т.е. разработка программ, удовлетворяющих и реализующих данные цели и задачи, - обязательства, прежде всего, национальных государств-участников, зато вопрос «как», под которым мы подразумеваем конкретные шаги и механизмы реализации подготовленных программ, - главным образом, лежит в пределах ответственности регионального/локального уровней управления.

Однако, пожалуй, только в рамках проведения региональной политики стало возможным совместить цели всей интеграционной политики с целями государств-участников и регионов в их составе, ведь принятие решений в области региональной политики – это сфера диалога трех участников уже изначально на наднациональном уровне, благодаря деятельности Комиссии, Европейского совета, Комитета регионов. Это также диалог между тремя уровнями: наднациональным (главным образом, выраженный в деятельности Комиссии), национальным (государства-участники ЕС) и региональным (региональные политические силы и органы власти государств-членов ЕС). Однако определенным образом «слабым звеном» в этой конструкции оказываются отношения центральных правительств со своими регионами.

В практической деятельности, несмотря на декларации Комиссии и Комитета регионов о необходимости укреплять региональный уровень в системе принятия решений⁴⁷, необходимо подчеркнуть, что влияние регионов не является достаточным, чтобы расценивать их в качестве полноправной стороны в рамках мультиуровневой системы управления. Так, согласно «Стадиям в разработке программ», государство определяет свои приоритеты (и/или регионов) самостоятельно, что не предусматривает, в принципе, и необходимость консультаций центрального правительства с региональными властями. Таким образом, именно от того, каким объемом полномочий обладают регионы в рамках государственного управления, оказывает решающее влияние на их участие в разработке совместных программ. Но выполняют данные программы центральные правительства государств совместно с регионами⁴⁸, оставляя функции главного контролера за собой⁴⁹. Финансирование региональных программ основано на системе «разделенной ответственности» между Европейской Комиссией и правительствами стран-членов. Однако государства со своими регионами должны совместно подготавливать программы, реализовать цели политики, определяемые наднациональными органами, самостоятельно выбирая проекты, осуществляя контроль и оценку их имплементации. Для реализации каждой принятой программы государство назначает: 1) управляющий орган (национальный, региональный или локальный); 2) орган сертификации (национальный, региональный или локальный, которые осуществляют контроль за расходами и выплатами перед подачей отчета Комиссии); 3) орган аудита (он состоит из национального, регионального и локального уровней и способствует эффективной реализации программ и осуществляет контроль за сложившейся системой управления)⁵⁰.

Это означает, что мультиуровневая система не является окончательно сформированной, но созданы отчетливые ее контуры и организация в определенных областях политики ЕС. Существуют несколько путей укрепления регионального уровня: в рамках государства (через политику децентрализации) и на наднациональном уровне (через региональную политику, вовлекающую регионы и способствующую росту их благосостояния, самостоятельности, развивающую кооперацию между регионами, не входящими в состав одного государства). Различные программы, вырабатываемые Комиссией, заключающиеся в продвижении именно территориального сотрудничества и развития, непосредственно связаны с необходимостью тесной кооперации между регионами/локальными акторами, национальными центрами и наднациональными органами.

Таким образом, региональная политика, ее эффективность и даже будущее европейской интеграции, хотя и не находятся вне влияния государства, но зависят не столько от него самого, сколько от решений, принимаемых в равной степени «снизу», «сверху», и на уровне самой государственной системы, т.е. от формирования и действия мультиуровневой системы управления. И именно в рамках региональной политики ЕС наиболее очевидны черты мультиуровневого управления.