11.2. Проблемы развития источников конституционного права

Источники конституционного права Российской Федерации достаточно разнообразны. «Источники конституционного права (конституция, закон, указ и другие правовые акты) характерны практически для всех институтов конституционного права, и не следует думать, что каждому институту соответствует какая-то одна форма. Так, институт исполнительной власти регламентируется в форме конституционных норм, законов, указов Президента, решений Конституционного Суда. То же самое можно сказать о каждом институте». 

Источниками конституционного права являются нормативно-правовые акты, содержащие в себе конституционно-правовые нормы. Источники конституционного права принимаются в особом порядке, например, в порядке референдума, федеральных конституционных законов и др. «Закрепление конституционно-правовой нормы в акте того или иного вида не произвольно, а подчинено объективным условиям и зависит от потребности придать норме более или менее высокий уровень юридической значимости, от условий территориального масштаба действия нормы, от установленного порядка разграничения компетенции органов, принимающих конституционно-правовые нормы». 

Значение Конституции РФ связано прежде всего с тем, что она устанавливает основные, учредительные нормы общего, рамочного характера. Все остальные источники конституционного права являются специальными нормативно-правовыми актами, детализирующими положения Конституции РФ. Конституция РФ проявляет свое прямое действие, всеобщий характер и высшую юридическую силу. Все остальные акты не могут противоречить ей. Конституция РФ является не только основным источником конституционного права, она определяет содержание источников других отраслей права, порядок принятия нормативно-правовых актов и их юридическую силу. Источниками конституционного права являются и федеральные законы, которые имеют большое распространение в системе источников конституционного права. «В правовых нормах, в том числе конституционных, предмет закона (т.е. сфера отношений, которые могут регулироваться только законом) не определен в обобщающей форме. Однако во многих статьях Конституции указывается, по каким вопросам должна применяться только форма закона (ст. 20, 25, 29, 36, 70, 81, 84 и многие другие)». 

Федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам. Федеральные конституционные законы принимаются по важнейшим вопросам, затрагивающим права и свободы граждан, они могут детализировать и дополнять положения Конституции РФ, но не могут ее изменять. Однако не до конца решена правовая природа соотношения федеральных законов и федеральных конституционных законов, кроме особого порядка принятия последних. Некоторые вопросы конституционно-правового регулирования, которые по идее должны были бы регулироваться федеральным конституционным законом, тем не менее регулируются федеральными законами, например, порядок выборов Президента РФ или формирования палат Федерального Собрания.

Важными источниками конституционного права являются федеральные конституционные законы. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 76) по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые не могут противоречить федеральным конституционным законам. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст. 56, 65, 66, 70, 84, 87, 88, 114, 118, 128, 135). На территории РФ применяются только федеральные конституционные и федеральные законы, которые были официально опубликованы. Федеральный закон считается принятым со дня его принятия Государственной Думой в окончательной редакции, федеральный конституционный закон считается принятым с момента его одобрения Федеральным Собранием. Источником конституционного права является также закон Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, которые вносятся в порядке, определенным ст. 136.

Источниками конституционного права являются также постановления Конституционного Суда РФ, акты Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, акты органов власти субъектов РФ (например, конституции субъектов РФ). Хотя теоретически постановления Конституционного Суда РФ не считаются источниками права, на практике они таковыми уже являются. Любые акты, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают юридическую силу. Более того, остальные субъекты правоприменительного процесса используют норму в том понимании, которое ей дал Конституционный Суд РФ. Таким образом, в период до принятия или исправления соответствующего закона, фактически действует правило прецедента, сформулированное Конституционным Судом РФ. Хотя прецедентная практика официально не признана и в отношении решений других высших судов, их решения в своей совокупности должны рассматриваться в качестве источников права. 

Нормативные указы Президента могут восполнять отдельные положения законодательства в случае пробелов в нем. Но эти указы действуют ограниченное время, до принятия соответствующих поправок или нового акта законодательными органами. Постановления Правительства РФ также могут иметь нормативное значение по вопросам, относящимся к его ведению.

Среди источников конституционного права особое значение имеют Декларации, в которых содержатся важные принципы, определяющие построение конституционно-правового процесса. Важное регулирующие воздействие среди источников конституционного права имеют договоры, например, Федеративный договор и иные договоры нормативного содержания. Но необходимо учитывать, что не только внутринациональные, но и международные договоры являются источниками конституционного права России, так как в самой Конституции РФ существует указание на то, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» (ч. 4 ст. 15). И даже устанавливается приоритет норм международного договора по отношению к национальному законодательству. Хотя спорным является положение, провозглашающее приоритет норм договора над законом.

Но необходимо учитывать, что международные договоры ратифицируются РФ в редакции федерального закона. Значит юридическая сила такого международного договора не больше юридической силы федерального закона России. С другой стороны, названный в Конституции приоритет указанных норм среди источников права РФ устанавливает приоритет данных ратифицированных договоров по сравнению с иными (национальными) федеральными законами. Нормы национального закона не могут отменять норм ратифицированного международного договора или противоречить ему.

Кроме того, федеральным законом о международных договорах Российской Федерации (1995 г.) устанавливается норма, согласно которой «положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты». 

Международные договоры не могут противоречить Конституции РФ и в иерархии нормативно-правовых актов стоят ниже по юридической силе, чем Конституция, а, следовательно, и ниже, чем федеральные конституционные законы. Хотя и существует точка зрения, что международные договоры по юридической силе располагаются после Конституции РФ, но необходимо учитывать, что международные договоры в РФ ратифицируются в редакции федерального закона, а не федерального конституционного закона. А юридическая сила федерального конституционного закона, как известно, более чем федерального закона. Таким образом, международные договоры занимают не второе, а третье место после Конституции РФ в иерархии нормативно-правовых актов. Конституционный Суд РФ может признать международные договоры, не вступившие в силу, противоречащими Конституции РФ, в этом случае они вообще не подлежат применению.

Определенное значение приобретает такая форма выражения конституционно-правовых норм как Устав, например, Устав России и Белоруссии, Устав СНГ, уставы субъектов РФ. Источниками конституционного права являются также многообразные акты органов местного самоуправления. Все источники конституционного права в совокупности образуют его систему, где есть акты более высокой юридической силы по сравнению с иными актами. «Далеко не безразлично, в какой форме реализуется правовая норма, регулирующая те или иные отношения, тут должен быть жесткий порядок, чтобы предупредить «войну» источников. Например, постановлением Правительства или даже законом нельзя расширять основные полномочия исполнительной власти (для этого требуется принять поправку к Конституции в соответствии с предусмотренной процедурой)».  Другими словами, существует жесткий порядок формулирования, т.е. придания формы конституционно-правовым нормам. Например, закрепление основных прав и свобод человека и гражданина осуществляется лишь на уровне Конституции.

В системном понимании все источники конституционного права разделяются на две крупные подсистемы: естественного права и позитивного права. Основные естественные права выражены в Декларации прав и свобод человека (1991 г.) и некоторых нормах Конституции РФ, провозглашаемых непосредственный и неотчуждаемый характер действия основных прав и свобод. Источниками позитивно-правового регулирования соответственно являются: конституции, модельные законы, принимаемые Межпарламентской Ассамблеей СНГ, законы, договоры и соглашения, указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты органов местного самоуправления, конституционно-правовые доктрины и обычаи.

Все многообразие источников конституционного законодательства можно свести к следующим видам законодательных актов: Конституция РФ, конституция республики, устав края, области, города федерального значения, автономного округа, конституционный закон, федеральный закон, закон о поправках к Конституции РФ, закон субъекта РФ, закон о ратификации международного договора или соглашения, модельный закон (рекомендательный законодательный акт). 

Конституционное законодательство РФ в целом образует два уровня: федеральный и субъектов федерации, в соответствии с предметами ведения. Но необходимо полнее использовать механизмы участия субъектов Федерации в законодательной деятельности на уровне Федерации. Необходимо учитывать, что «в отдельных случаях к источникам конституционного права можно также отнести нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов, например акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принятые в целях реализации норм избирательного законодательства».  Процесс формирования источников конституционного права Российской Федерации продолжается, поэтому в качестве источников права одновременно действуют акты, принятые до образования РФ, с другой стороны, в качестве источников права появляются новые формы. Формирование источников права в конституционном праве оказывает решающее значение на правотворчество в других отраслях права.

Список литературы:

Овсянко Д.М. Административное право. Учебник: М., 2009. Гл. 1, 10, 11.

Лапина М.А. Административное право: электронный курс лекций: М.: МИЭМП, 2008 (в полном объеме).

Малахов В.П. Многообразие методологий современной теории государства и права: Культурологическая методология //История государства и права, 2009, N№ 21

Тиунов О. И. Международное гуманитарное право. Уч-к для вузов. М. Норма-инфра. 2009. (гл.3). – 325 стр.