15.2. Проблемы развития источников административного права

В целом, источники административного права подразделяются на две группы по субъекты принятия: акты российских органов публичной власти и акты, принятые без участия или с участием российских органов публичной власти.  В литературе указывается, что преобладают акты первого типа: «акты, принятые на основе референдума и законодательных органов; акты Президента РФ; акты органов исполнительной власти и исполнительных муниципальных органов, а также акты государственных органов, не отнесенных Конституцией РФ ни к одной из трех ветвей государственной власти (Банка России, Прокуратуры РФ, Пенсионного фонда РФ и др.); федеративные и административные договоры; акты правосудия». 

Источниками административного права являются и акты органов государственной власти, и акты органов местного самоуправления, т.е. акты органов публичной власти. Источниками административного права являются и акты органов судебной власти, связанные с отменой решений органов власти. Акты судов общей юрисдикции становятся источниками административного права в силу юридического признания нормативных актов органов исполнительной власти не соответствующими закону. Постановления Конституционного Суда РФ также могут быть признаны источниками административного права. Нормативные акты международных органов относятся к источникам второго типа.

Необходимо проводить различие между источниками административного права и источниками административного законодательства, под которыми понимается прежде всего система законов, содержащих нормы административного права. Административное законодательство образует основу административного права. Но в отличие от системы источников уголовного права, которое полностью кодифицировано, система источников административного права (СИАП) намного шире, включая в себя массу иных, не законодательных актов. Это разнообразные массивы актов федерального, регионального и местного уровней.

В силу особого универсализма деятельности публичной власти «требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность публичной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора». 

Необходимо учитывать, что административное и административно-процессуальное законодательство в соответствии со ст. 72 Конституции относится к предметам совместного ведения, по которым в силу ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Необходимо в тоже время отметить сильную подверженность изменениям системы источников административного права, что связано с предметом правового регулирования, с реформированием адинистративно-правовых отношений и связей. В силу этого систематизация источников административного права в значительной степени затруднена.

Систему источников административного права можно представить следующим образом:

Конституция Российской Федерации. Статьи 110-117, 77-78, определяющие основы и принципы организации органов исполнительной власти имеют административно-правовое содержание. Подобное значение имеют конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.

Федеральные конституционные и федеральные законы («О Правительстве Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О федеральной государственной гражданской службе Российской Федерации», «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» и др.).

Нормативные указы Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации (ст. 115) использует понятие «нормативные указы Президента РФ, а ст. 125 Конституции РФ – нормативные акты Президента РФ. Данный массив источников административного права составляют разнообразные указы Президента РФ, связанные с регулированием деятельности органов исполнительной власти.

Нормативные постановления Правительства РФ. Конституция РФ (ст. 115) указывает на то, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Но в силу действительного понимания постановления Правительства РФ могут быть нормативными и ненормативными. Источниками административного права являются и общие правила, типовые положения и иные акты Правительства РФ. Деятельность Правительства РФ в нормотворческой деятельности достаточно широка. Правительство значительно использует также законодательную инициативу, отдельные ведомства системы органов исполнительной власти осуществляют полномочия в сфере делегированного законодательства. Административно-правовое нормотворчество Правительства РФ выражается в том, что оно «утверждает акты об органах исполнительной власти, издает правила, положения и иные акты, содержащие административно-правовые нормы либо целиком посвященные административно-правовым вопросам. В первую очередь, это положения о федеральных министерствах и других органах исполнительной власти…». 

Приказы, инструкции, распоряжения, указания, методические рекомендации, издаваемые федеральными министерствами, службами, агентствами, надзорами и другими органами. Некоторые из этих актов носят внутриведомственный характер, другие – надведомственный, например, акты Федеральной налоговой службы, Министерства труда и социального развития, Министерства финансов Российской Федерации и др.

Комплексные законы-кодексы. Среди них важное место в системе источников административного права играет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти, устанавливает особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции. Кроме КоАП РФ регулирующее значение в сфере административно-правовых отношений имеют Гражданский кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и др.

Административный договор. Он является особым видом публичных договоров, который носит административно-управленческий характер. По сути – это соглашение, основанное на нормах административного права, в котором хотя бы одна сторона является органом государственного управления или его законным представителем. Элементы административного договора содержат договоры о делегировании полномочий исполнительными органами. Административные договоры могут включать в себя контрольно-надзорные полномочия представителей исполнительных органов. Это могут быть, например, контракты органов исполнительной власти с поставщиками продукции, в области действия социального права, договоры о компетенции, сотрудничестве и др. Спорные вопросы административного договора разрешаются судами общей юрисдикции или арбитражными судами.

Конституции (уставы) и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками административного права.

Нормы административного права также подразделяются на Общую (основы государственного управления) и Особенную части (управление в определенных сферах). Кроме того, в последнее время принято выделять материальные и процессуальные нормы административного права. В целом, административно-правовые нормы производны от конституционных норм, носят подзаконный характер. «Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально «работающих» правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения». 

Административные нормы общего характера имеют законодательную форму выражения, а нормы конкретного характера имеют подзаконный характер. Различные ведомства ограничены в своем праве издавать акты надведомственного характера, что детально закреплено законами. Имеют место делегированные полномочия Правительства РФ федеральным органам исполнительной власти по принятию некоторых актов общего характера. Правовыми актами федеральных органов исполнительной власти являются: постановления, приказ, распоряжение, правила, инструкция, положение.

Законодательство об административных правонарушениях Российской Федерации состоит их КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов об административных правонарушениях. В Кодексе зафиксированы основы законодательства об административных правонарушениях, общие принципы и составы административных правонарушений. КоАП РФ является комплексным нормативно-правовым актом, включающим в себя одновременно материальные и процессуальные нормы. На федеральном уровне вопросы административно-правового регулирования ответственности больше ни имеет ни один акт.

Законы субъектов РФ регулируют административную ответственность вне предметов ведения Российской Федерации. «В КоАП РФ закреплено правило о том, что все нормы об административных правонарушениях на федеральном уровне должны включаться в него, а нормы субъектов Российской Федерации должны приниматься только в форме законов. Но необходимо учитывать, что кроме КоАП вопросы административной ответственности регулируются также Налоговым кодексов РФ, ГПК РФ, АПК РФ, Федеральным законом «Об исполнительном производстве» и другими специальными кодифицированными и не кодифицированными актами. Субъекты Российской Федерации издавать законы по названным вопросам не вправе, они не могут устанавливать за нарушение своих законов административные наказания, за исключением предупреждения и административного штрафа. Это не только повышает роль федерального закона в регулировании административной ответственности, но и создает гарантии обеспечения единого масштаба этой ответственности на всей территории России». 

В КоАП РФ детально разработана процессуальная часть, включая порядок судебного обжалования постановлений об административных правонарушениях. В третьем разделе Кодекса закреплена система субъектов административной юрисдикции. Детально определены полномочия судов, федеральных органов исполнительной власти и комиссий по делам несовершеннолетних по разрешению дел об административных правонарушениях. Кодекс значительно расширил объем гарантий при осуществлении производства об административных правонарушениях. В Кодексе урегулированы также вопросы предоставления юридической помощи, установлена ответственность за неисполнение процессуальных обязанностей. Отдельной главой регулируется порядок возбуждения дел и составления протоколов об административных правонарушениях.

В Кодексе предусмотрена юридическая ответственность как физических, так и юридических лиц. Ранее ответственность юридических лиц устанавливалась нормами федеральных законов и законов субъектов РФ. Юридические лица подлежат административной ответственности, если это предусмотрено нормами Особенной части КоАП РФ. Из числа санкций исключены исправительные работы, введена новая санкция – дисквалификация. Установлены предельные размеры штрафов для граждан, должностных и юридических лиц. Отдельными главами регулируются административные правонарушения таможенных правил, в сферах функционирования рынка ценных бумаг, в сфере финансов, налогов и сборов.

Субъекты Российской Федерации по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, осуществляют собственное правовое регулирование. Но эти акты не должны противоречить КоАП РФ и другим федеральным законам. Разрешение правовых коллизий в этом случае отнесено к ведению Конституционного Суда РФ. Законы субъектов РФ об административных правонарушениях, признанные неконституционными Постановлением Конституционного Суда РФ, теряют юридическую силу.

В литературе справедливо отмечается, что требования ст. 55 Конституции Российской Федерации, связанные с ограничением прав и свобод на основе федерального закона, относятся лишь к сфере прав и свобод граждан. Таким образом, «к ведению субъектов Российской Федерации могло бы быть отнесено установление административной ответственности юридических и должностных лиц за совершение ими тех правонарушений, ответственность за которые не установлена на федеральном уровне».  Это положение полностью соответствует смыслу ст. 55 Конституции РФ. Субъекты РФ принимают акты административного регулирования в дополнение к нормам КоАП РФ в соответствии с предметами совместного и исключительного ведения.

Акты высших должностных лиц субъекта РФ и акты высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъектах РФ. Характерным признаком нормативно-правового акта субъекта является его территориальная сфера применения. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства, конституции (устава) и законов субъекта высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

Традиционно правовыми актами субъекта РФ являются: акты глав исполнительной власти (указы, постановления, распоряжения); акты высших исполнительных органов государственной власти общей компетенции (постановления и распоряжения правительств субъектов РФ); акты органов специальной компетенции (постановления, распоряжения, регламенты, правила, приказы, распоряжения); акты территориальных органов исполнительной власти (постановления, распоряжения, приказы); внутриорганизационные акты руководителей иных государственных органов. Глава исполнительной власти субъекта РФ имеет право приостановить действие акта управления, принятого правительством субъекта РФ.

Аналогичным правомочием наделен Президент РФ. «В период действия указа Президента РФ о приостановлении данных актов высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. При этом высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ». В Российской Федерации ведется федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ в целях обеспечения единства законодательства.

Подзаконные правовые акты муниципальных образований подразделяются на акты, содержащие правовые нормы и индивидуальные правовые акты управления. Основным нормативно-правовым актом муниципального образования является его устав. Актами муниципалитетов являются также акты, принятые на местном референдуме, нормативно-правовые акты представительных органов и др. Глава местной администрации по вопросам своей компетенции издает постановления и распоряжения. Другие должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы. Конкретные виды административных актов устанавливаются уставами муниципалитетов.

Список литературы:

Толстик В.А., Дворников Н.Л., Каргин К.В. Системное толкование норм права. М.: Юриспруденция, 2010. с.136

Овсянко Д.М. Административное право. Учебник: М., 2009. Гл. 1, 10, 11.

Казанцев В.И., Казанцев С.Я. Гражданский процесс. Учебник: М., 2010. Гл. 1-3.

Лапина М.А. Административное право: электронный курс лекций: М.: МИЭМП, 2008 (в полном объеме).

Тиунов О. И. Международное гуманитарное право. Уч-к для вузов. М. Норма-инфра. 2009. (гл.3). – 325 стр.