nazarov-a-d_disser

221

определение в необходимых случаях конкретного органа, призванного произвести полное,

всестороннее и объективное расследование по уголовному делу в соответствии с требованиями закона и правил подследственности, возвращению уголовного дела следователю и дознавателю на дополнительное расследование и др.); полномочиями по окончательному инкриминированию уголовного обвинения лицу, а также заключению с ним досудебного соглашения о сотрудничестве и прекращению уголовного преследования.

При такой модели прокурорского надзора не исключается в законодательном порядке передача части полномочий суда на досудебных стадиях уголовного процесса прокурору.

Именно такая модель прокурорского надзора позволяет своевременно и эффективно выявлять, исправлять и предупреждать следственные ошибки на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

§3. Ведомственный контроль в механизме устранения ошибок

Говоря о «ведомственном контроле», мы должны иметь в виду две его важные составляющие: процессуальный контроль, регламентированный положениями УПК РФ, и

иной ведомственный контроль, регламентированный ведомственными нормативными актами и включающий в себя организационно-административное руководство деятельностью следователя409. Этот иной (организационно-административный) ведомственный контроль во многом задает в уголовно-процессуальной деятельности тот курс, которому следует правоприменитель. По своей мощи он превосходит процессуальный контроль

(процессуальное руководство) и даже «довлеет» над ним.

Подобного рода ведомственность можно критиковать, в особенности, когда она выражается в так называемом «ручном управлении». Но это данность, с которой приходится

(и нужно) считаться, поскольку именно ведомственный подход достаточно часто позволяет своевременно и качественно выполнять назначение уголовного судопроизводства.

Современный ведомственный контроль, по сути дела, это тотальный контроль руководителей следственных органов, прежде всего, уровня субъекта Федерации над следователями низового звена (городов, районов и приравненного к ним уровней) и

руководителями следственных органов низового уровня. Выстроены схемы «зонального», «предметного», «выборочного» и т.п. ведомственного контроля в дополнении к процессуальному руководству. Следователи из городов и районов региона по специальным закрытым каналам интернет-связи «сбрасывают» на рабочий стол компьютера руководителей

409 В научном обороте используется и такое устойчивое понятие, как «ведомственный процессуальный контроль», включающий в себя все аспекты деятельности руководителя следственного органа, начальника подразделения дознания. См.: Уголовно-процессуальное право (уголовный процесс): учебник / Под ред. Э.К.

Кутуева. СПб., 2016. С. 236-240.

222

следственных органов субъекта Федерации проекты постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, о возбуждении уголовного дела, об избрании «строгих» мер пресечения подозреваемому, обвиняемому (заключение под стражу, домашний арест, залог), о

привлечении в качестве обвиняемого, о продлении сроков предварительного расследования,

сроков содержания обвиняемого под стражей и домашнего ареста, о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), о приостановлении уголовного дела и др.; проекты обвинительных заключений. Руководители следственных органов регионального уровня регулярно проводят видео-совещания через закрытые каналы интернет-связи со следователями из территорий, вызывают их с мест в региональный центр на заслушивания,

доклады, совещания, семинары и т.п.; шлют на места различные руководящие и методические циркуляры (к примеру, обязывают следователей по делам о ДТП со смертельным исходом однозначно обращаться в суд с ходатайствами о заключении подозреваемых, обвиняемых под стражу и т.п.). Вопрос о процессуальной самостоятельности следователя при функционировании выстроенного в настоящее время управленческого механизма ведомственного контроля выглядит, подчас, иллюзорно.

По мнению руководителей следственных органов регионального уровня, только такой организационно-правовой механизм, функционирующий в режиме тотального ведомственного контроля, способен на современном этапе избежать «произвола и хаоса» в

следственной работе, эффективно прогнозировать, выявлять, исправлять и предупреждать следственные ошибки.

Впроцессе исследования мы пришли к выводу о необходимости поиска разумного компромисса между процессуальной самостоятельностью следователя и ведомственным контролем.

Всистемном механизме контрольно-надзорной деятельности по выявлению,

исправлению и предупреждению следственных ошибок на досудебных стадиях уголовного

процесса модель ведомственного контроля, на наш взгляд, включает в себя ряд признаков:

объективную необходимость и историческую обусловленность ведомственного контроля; разнополярный характер ведомственного контроля и включенность в него элементов наставничества и подготовки кадров; «предсудебный» характер ведомственного контроля и поднадзорность ведомственного контроля прокурору;

процессуальную и административную составляющие ведомственного контроля.

Именно с учетом указанных выше признаков концептуально нами разработанная и

представленная модель ведомственного контроля должна эффективно работать на

выполнение задач по выявлению, исправлению и предупреждению следственных ошибок.

223

Объективная необходимость и историческая обусловленность ведомственного контроля.

Ведомственный контроль приобретает в современный период совершенно новый и особо значимый характер в контексте выявления, исправления и предупреждения ошибок.

Этому способствовали реформы, связанные с перераспределением процессуальных полномочий от прокурора к руководителю следственного органа.

Ведомственным контролем принято называть деятельность руководителя следственного органа или руководителя вышестоящего следственного органа по принятию мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам.

Ведомственным контролем вполне правомерно обозначать и деятельность начальника органа дознания, начальника подразделения дознания за подчиненными им дознавателями при осуществлении дознания по уголовным делам.

Несмотря на схожесть полномочий прокурора в части дознания с процессуальным контролем, мы являемся сторонниками того, что и в отношении дознавателей, как и в отношении следователей, прокурор осуществляет прокурорский надзор сквозь призму процессуального руководства.

Для удобства изложения в дальнейшем, касаясь вопросов ведомственного контроля за предварительным расследованием, мы будем называть субъектом контроля лишь руководителя следственного органа, а не всех должностных лиц, которых указали выше.

История института ведомственного контроля ведет свой отсчет с начала 60-х годов,

когда, в соответствии со ст. 127-1 УПК РСФСР, на начальника следственного отдела законодатель возложил контроль за своевременностью действий следователей по раскрытию и предупреждению преступлений и наделил его для этого рядом значимых процессуальных полномочий. В соответствии со ст. 34 УПК РСФСР, под начальником следственного отдела понимался начальник следственного комитета, управления, службы, отдела, отделения,

группы органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, федеральной службы налоговой полиции и его заместители, действующие в пределах своей компетенции.

Появление в советском уголовном судопроизводстве процессуальной фигуры

«начальника следственного отдела» повысило значение внутриведомственного контроля. Как отмечали в свое время И.Ф. Крылов и А.И. Бастрыкин, «с появлением процессуальной фигуры начальника следственного отдела акцент прокурорского надзора переместился с мер,

обеспечивающих выбор направления и оптимальный ход следствия, на меры преимущественно правоохранительного и правовосстановительного характера. Достаточно широкие процессуальные полномочия начальника следственного отдела позволяют ему

224

успешно контролировать деятельность следователя. На практике прокурор выполняет свои надзорные полномочия в отношении следователей органов МВД через начальника следственного отдела»410.

Укрепление и развитие ведомственного контроля обусловлено следующей ситуацией,

которая сложилась в следственных ведомствах России:

а) проблемы с качественным состоянием кадров следователей: недостаточный их образовательный и профессиональный уровень, отсутствие необходимого опыта следственной работы, жизненного опыта и т.п.;

б) сложная технология процесса расследования современных уголовных дел: их объемный характер, особые процедуры в собирании и проверке доказательств, полученных в результате оперативно-разыскных действий, непростая уголовно-правовая квалификация криминализированных в свете современной уголовной политики общественно-опасных деяний в сфере высоких технологий, бизнеса, налоговой системы и др.;

в) поступление значительного количества жалоб заинтересованных лиц в порядке ст.

123 УПК РФ;

г) высокая планка требований суда и прокурора при осуществлении ими судебного контроля и прокурорского надзора.

Таким образом, институт ведомственного контроля исторически обусловлен и объективно необходим сегодня для точного и неукоснительного выполнения назначения уголовного судопроизводства.

Разнополярный характер ведомственного контроля и включенность в него элементов наставничества и подготовки кадров

Говоря о признаке разнополярности ведомственного контроля, мы имеем в виду механизм его функционирования «на разных полюсах» - на низовом уровне следственных подразделений (уровень города, района и к ним приравненных подразделений) и на региональном, федеральном уровнях следственных подразделений и к ним приравненных. В

продолжение изложенного выше, покажем наглядно два этих разных «полюса» ведомственного контроля.

Для следователей низовых следственных подразделений – «двойной» ведомственный контроль: через руководителей этих низовых следственных подразделений и через

«тотальный» ведомственный контроль руководителей следственного органа (подразделений процессуального контроля411) уровня субъекта Федерации и приравненного к нему

410Крылов И.Ф. Розыск, дознание, следствие: учеб. пособие. Ленинград, 1984. С. 197.

411Если проанализировать структуру аттестованного персонала следственного подразделения, к примеру, уровня субъекта Федерации, то примерно 60% в ней будут составлять следователи, а 40% - «процессуальные контролеры».

225

следственного органа. Для указанных следователей нормативно-теоретическая конструкция

«процессуальная самостоятельность следователя» действует с учетом специфики

«тотального» ведомственного контроля.

Для следователей следственных подразделений регионального и приравненного к ним уровней, а также следственных подразделений центрального аппарата следственных ведомств

«тотальный» ведомственный контроль, практически, отсутствует: осуществляется правовой режим процессуальной самостоятельности следователя и в обычном правовом режиме действуют организационно-процессуальные механизмы ведомственного контроля.

С учетом включенности в ведомственный контроль элементов наставничества и

подготовки кадров, первая составляющая указанной выше разнополярности, по сути дела,

представляет собой ведомственную практико-ориентированную «Школу следствия», когда после окончания юридического ВУЗа реальный следователь в условиях реальной следственной деятельности проходит стажировку, первоначальную реальную следственную подготовку под руководством опытных наставников. На этом низовом уровне следственной деятельности номенклатура расследуемых дел с учетом процессуальных правил подследственности должна включать (и включает) в себя уголовные дела, условно называемые «несложные», «негромкие», чтобы минимизировать риски допущения следователями следственных ошибок. Наименования должностей таких следователей также должны быть соответственны (и по общему правилу соответствуют на текущий момент)

низовому уровню следственного подразделения: младший следователь, следователь, старший следователь.

Вторая составляющая разнополярности ведомственного контроля представляет собой специализированный следственный аппарат соответствующего следственного ведомства.

Следователи-профессионалы этих следственных подразделений с учетом процессуальных правил подследственности должны расследовать (и расследуют) условно называемые

«сложные»412 и «резонансные»413 уголовные дела, а также уголовные дела, изъятые по мотивированному постановлению руководителями вышестоящих следственных органов из производства следователей низовых следственных структур, которые оказались им «не под

412 «Сложные» уголовные дела – условный и в определенной степени оценочный термин: может включать в себя уголовные дела о тяжких и особо тяжких преступлениях, особенно против жизни и здоровья личности, многоэпизодных и групповых преступлениях; о преступлениях, совершенных в условиях неочевидности; преступлениях, расследование по которым принимает затяжной характер, особенно, если в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу.

413 «Резонансные» уголовные дела – также условный и в определенной степени оценочный термин: может включать в себя «громкие» (с точки зрения реакции общества, СМИ) преступления в отношении так называемых «медийных» персон (политиков, общественных деятелей и т.п.), а также совершенные этими персонами преступления; преступления в отношении детей, ветеранов войны и других лиц с так называемым «безгласным интересом».

226

силу» в виду отсутствия должного профессионализма и возможностей (оперативных,

экспертных, технических и т.п.). Именно такой подход способствует минимизации риска допущения следственных ошибок. Наименования должностей следователей-профессионалов должны быть (и по общему правилу являются в настоящее время) соответствующими:

следователь по особо важным делам, старший следователей по особо важным делам. Вполне допустим вариант, что эти следователи не обязательно могут дислоцироваться территориально в столицах субъекта Федерации, федерального округа, в приравненных к ним следственных органах и в центральном аппарате следственного ведомства: они могут дислоцироваться (в том числе и как прикомандированные) и на базе следственного подразделения городского, районного и приравненного к ним уровня, одновременно выполняя миссию следователя-наставника для следователей низовых следственных подразделений.

В изложенных выше составляющих рассматриваемой нами разнополярности ведомственного контроля есть место для позитивных эффектов в профессиональном становлении следователей: следственная карьера в обязательном порядке начинается с низового следственного подразделения и по мере профессионального становления развивается по восходящей, хотя в случае грубых профессиональных ошибок карьера может идти и по нисходящей линиям – понижение в должности за профессиональные просчеты и дисциплинарные проступки; подобная смена профессиональной деятельности (в

подавляющем большинстве случаев речь, все же, идет о профессиональном и карьерном росте) позволяет следователям своевременно уходить от таких известных в психологии профессиональной деятельности негативных проявлений, как профессиональная деформация и профессиональное «выгорание», что, опять же, способствует минимизации допущения в работе следственных ошибок.

«Предсудебный» характер ведомственного контроля и поднадзорность его прокурору.

ВУПК РФ в п. 18 ч. 1. ст. 5 о руководителе следственного органа сказано: «должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель».

Ввыявлении, исправлении и предупреждении ошибок в уголовном судопроизводстве ведомственный контроль имеет цель, которую можно обозначить следующим тезисом: «Надлежаще осуществляемый ведомственный контроль должен позволять оперативно раскрывать преступления, полно, всесторонне и объективно расследовать уголовные дела,

прогнозировать, выявлять, исправлять, предупреждать любые нарушения законности на досудебных стадиях уголовного процесса». Исследователи ведомственного

(процессуального) контроля в основном придерживаются именно такого отношения к

227

данному виду уголовно-процессуальной деятельности414. В этом смысле ведомственный контроль имеет «предсудебный» характер.

С самого начала необходимо подчеркнуть, что, наделяя ведомственного контролера определенными процессуальными полномочиями, законодатель не ставил своей задачей создание дополнительного, наряду с прокурором, надзорного органа.

Еще на заре становления ведомственного контроля Х.С. Таджиев справедливо полагал,

что «роль и назначение начальника следственного отдела в уголовном судопроизводстве заключается в том, чтобы надлежащим образом организовать следственную работу в возглавляемом подразделении, процессуально, то есть, используя предусмотренные в уголовно-процессуальном законе формы и методы, руководить расследованием уголовных дел, обеспечить его высокое качество, полноту, всесторонность и объективность»415. То есть,

ведомственный контроль не подменяет прокурорский надзор.

Технологически механизм осуществления ведомственного контроля обозначен через полномочия, указанные, прежде всего, в ст. 39 УПК РФ. Этим полномочиям корреспондируют полномочия прокурора, надзирающего за законностью деятельности «ведомственных контролеров» (ст. 37 УПК РФ). В этом смысле ведомственный контроль имеет поднадзорный характер.

Процессуальная и административная составляющие ведомственного контроля.

Процессуальная составляющая ведомственного контроля выражается в следующих полномочиях, которыми обладает руководитель следственного органа в силу закона (ст. 39

УПК РФ): поручает производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям; изымает уголовное дело у следователя и передает его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи; проверяет материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела у подчиненных ему следователей;

отменяет незаконные или необоснованные постановления своих следователей; дает согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия,

которое допускается на основании судебного решения; уполномочен законом лично допросить подозреваемого, обвиняемого без принятия уголовного дела к своему производству при рассмотрении вопроса о даче согласия следователю на возбуждение перед судом

414Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля … .; Муратова Н.Г. Система судебного контроля в уголовном судопроизводстве … .; Табаков С.А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук. Омск. 2009 ; Попова Т.Ю. Уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа. М., 2013.

415Таджиев Х.С. Прокурорский надзор и ведомственный контроль за расследованием преступлений.

Ташкент, 1985. С. 71.

228

указанного ранее ходатайства; признает своим постановлением доказательство, имеющееся в деле, недопустимым; разрешает отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы;

отстраняет следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущены нарушения требований УПК РФ; в соответствии с требованиями УПК РФ, отменяет незаконные и необоснованные постановления нижестоящего руководителя следственного органа; продлевает срок предварительного расследования; утверждает постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу; дает согласие следователю,

производившему предварительное следствие по уголовному делу, на обжалование в установленном законе порядке решения прокурора с его письменными указаниями о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия,

изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемого или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков; сам возвращает уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, и др.

Руководитель следственного органа рассматривает требования прокурора об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и устранения иных нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, а также письменные возражения следователя на указанные требования; сообщает прокурору об отмене необоснованного постановления следователя и устранении допущенных нарушений либо о несогласии с требованиями прокурора.

Руководитель следственного органа в любой момент расследования уголовного дела может дать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и объеме обвинения; лично рассматривать сообщения о преступлении и участвовать в проверке сообщения о преступлении.

В современной следственной практике в значительном количестве случаев указания руководителя следственного органа даются подчиненным следователям устно и чаще всего – в виде совета, рекомендации, консультации. Достаточно часто на первых листах материалов,

уголовных дел (на спецсообщениях, рапортах, заявлениях, сопроводительных письмах и др.)

содержатся развернутые резолюции руководителей следственных органов, по сути своей являющихся письменными указаниями для следователей. Анализ этих резолюций («примите дело к производству и составьте план следственно-оперативных мероприятий», «задержите лицо по подозрению в совершении преступления», «проведите повторный, тщательный осмотр места происшествия…» и т.п.) показывает, что они во многом задают в общих чертах

229

программу раскрытия преступления и направление расследования уголовного дела,

позволяют избежать многих следственных ошибок, особенно для начинающих, неопытных следователей.

Указания руководителя следственного органа обязательны для исполнения следователем, но могут быть обжалованы им руководителю вышестоящего следственного органа. Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев,

когда указания касаются изъятия уголовного дела и передачи его другому следователю,

привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объема обвинения,

избрания меры пресечения, производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, а также направления дела в суд или его прекращения. При этом следователь вправе представить руководителю вышестоящего следственного органа материалы уголовного дела и письменные возражения на указания руководителя следственного органа. И в этом основной смысл процессуальной самостоятельности следователя – конструкции в большей степени теоретической, так как следователи низового звена, практически никогда официально не вступают в спор со своим ведомственным руководителем, а для следователей-профессионалов вступление в такое официальное противостояние с ведомственным руководством – примеры из разряда единичных. Но, тем не менее, 88,9% опрошенных нами судей, 61,1% работников прокуратуры, 92,3% работников следствия, 70,1% адвокатов полагают, что необходимо сохранить институт процессуальной самостоятельности следователя в неизменном виде416. Поэтому, раскрывая конструктивные элементы предлагаемой нами «модели разнополярного ведомственного контроля», мы не исключаем потенциальные возможности следователя быть процессуально самостоятельным.

Процессуальный спор следователя и руководителя следственного органа в указанных выше случаях разрешает руководитель вышестоящего следственного органа (ч. 3 ст. 39 УПК РФ) по правилу: прав следователь – вышестоящий руководитель отменяет указания нижестоящего руководителя следственного подразделения; прав руководитель следственного органа – руководитель вышестоящего следственного органа изымает дело из производства данного следователя и передаёт его для расследования другому следователю, чтобы «не ломать» внутреннее убеждение следователя, первоначально расследовавшего дело.

Изучение практики показало, что эффективность ведомственного контроля в контексте выявления, исправления и предупреждения ошибок (при наличии у ведомственных контролеров достаточного спектра полномочий) является низкой (в сравнении с прокурорским надзором).

416 Приложение №44.

230

Проанализируем статистические данные об активности субъектов контрольно-

надзорной деятельности по выявлению следственных ошибок.

В Красноярском крае прокурор на дополнительное расследование в 2013 году возвратил следователям подразделений ГСУ СК России по краю 92 уголовных дела; в 2014

году – 93. Суд в порядке ст. 237 УПК РФ возвратил прокурору в 2013 году 23 уголовных дела,

расследованных следователями СК, в 2014 году – 25 уголовных дел. А вот руководители следственных органов системы СК по краю в 2013 году возвратили на дополнительное расследование своим подчиненным следователям всего 7 уголовных дел, в 2014 году – только

2 уголовных дела. Если высокую активность прокуроров еще в какой-то степени можно объяснять определенным «особым» отношением к уголовным делам, расследуемым следователями СК (определенный пресловутый «конфликт ведомств и интересов»), то достаточно высокий показатель судебной активности в контексте ст. 237 УПК РФ явно несопоставим с активностью руководителей следственных органов и не имеет никаких более менее логичных объяснений, кроме одного: подчас ведомственные контролеры руководствуются корпоративным интересом, нежеланием, неумением «употребить» предоставленную им ведомственную и процессуальную «власть» для выявления, исправления

ипредупреждения следственных ошибок.

Вподтверждение недостаточного использования ведомственных и процессуальных полномочий руководителями следственных органов представляем следующие статистические показатели по Красноярскому краю: в 2013 году по делам следователей СК по 83

прекращенным уголовным делам прокуроры отменили как незаконные и необоснованные 42

постановления (50,6%), в 2014 году по 73 прекращенным уголовным делам отменили 44

постановления (60,27%). Остальные (а это менее половины постановлений о прекращении уголовных дел) отменили руководители следственных органов, в том числе, часть из них после принятия судебных решений в порядке ст. 125 УПК РФ о признании постановлений о прекращении уголовных дел незаконными.

По 65 приостановленным уголовным делам, расследованным следователями СК, в 2013

году прокуроры отменили 44 постановления об их приостановлении (67,69%), в 2014 году по

38 приостановленным делам они отменили 31 постановление (81,58%). По остальному,

гораздо меньшему количеству уголовных дел постановления отменяли руководители следственных органов, в том числе, часть из них после принятия судебных решений в порядке ст. 125 УПК РФ о признании постановлений о приостановлении уголовных дел незаконными.

Руководители следственных подразделений ГСУ СК России по Красноярскому краю в

2013 году рассмотрели 5 795 различных жалоб и обращений от граждан, в 2014 году – 6 252