nazarov-a-d_disser

201

свой собственный следственный аппарат, мог сам возбуждать уголовные дела, отменять любое постановление дознавателя и следователя, давать им письменные указания по расследуемым делам, а при желании мог сам фрагментарно или полностью провести расследование любого уголовного дела и т.д.

Прокуратуру нельзя отнести ни к одной ветви государственной власти: ни к законодательной (представительной), ни к исполнительной (президентской), ни к судебной власти. Это отдельная структура федеральных государственных органов.

Основное назначение прокуратуры заключается в том, что она устанавливает любые нарушения законов, от какой бы власти, должностных лиц этой власти они ни исходили, и

принимает меры к их устранению372. «При этом прокуратура способствует взаимодействию властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти,

заинтересованной в соблюдении законов в государстве. Эти свойства, как представляется,

позволяют отнести прокуратуру к системе «сдержек и противовесов».373

Специфика прокуратуры, по обоснованному, на наш взгляд, мнению В.Б. Ястребова,

заключается в том, что «прокуратура является единственным государственным органом, для которого надзор за исполнением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности»374.

Исходя из места прокуратуры в системе органов государственной власти,

небезынтересно предложение Ю.К. Якимовича о том, что «назначаться Генеральный прокурор должен парламентом по представлению Президента, согласованному с высшими судебными органами России. Таков же должен быть и порядок смещения Генерального прокурора со своего поста»375.

Вместе с тем нельзя согласиться с позицией Ю.К. Якимовича о возможности функционирования в федеративном государстве двух систем прокуратур - федеральной и субъектов федерации: «Федеральные прокуроры не должны иметь никакого отношения к надзору за соблюдением законов республиканских – для этого в самих республиках могут быть образованы свои собственные, не подчиняющиеся федеральным прокурорам,

прокуратуры»376. Подобные предложения подрывают оправдавший себя временем принцип единства и централизации в организации и деятельности прокуратуры (ст. 4 Закона РФ «О

прокуратуре Российской Федерации»), противоречат положениям ст. 129 Конституции РФ.

372Азаров В.И. Акты прокурорского реагирования в российском уголовном судопроизводстве. М., 2014.

373Соловьев А.Б. [и др.] Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России. С. 18.

374Ястребов В.Б. Надзор за исполнением законов как основная функция прокуратуры // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. К 275-летию Российской прокуратуры: материалы научно-практ. конф. / Отв. ред. В.Б. Ястребова. М., 1997. С. 15.

375Якимович Ю.К. Избранные статьи. 1997. С. 34.

376Там же. С. 35.

202

Вопрос о месте прокуратуры, ее организационном построении и деятельности является далеко не праздным для уголовного судопроизводства. Попытки ликвидировать надзорную функцию прокуратуры, превратить ее только в одну из сторон (сторону обвинения) в

уголовном процессе, не соответствуют реальным потребностям сегодняшнего дня.

Заменить прокуратуру в уголовном судопроизводстве (введением институтов судебного контроля, ведомственного контроля, парламентского уполномоченного по правам человека и др.) не может ни один государственный орган. Лишь прокуратура способна эффективно и профессионально обеспечить постоянное слежение за исполнением законов на всех стадиях уголовного процесса, что реально дает возможность выполнять назначение уголовного судопроизводства, своевременно и быстро выявлять, исправлять и предупреждать как следственные, так и судебные ошибки.

Прокурорский надзор считают более эффективным, чем ведомственный контроль,

72,2% опрошенных нами судей (столько же и сами работники прокуратуры), по их мнению,

прокурор в большей степени обеспечивает соблюдение прав граждан в уголовном судопроизводстве, так как не принадлежит к следственным ведомствам377.

Вневедомственный и всеохватывающий характер прокурорского надзора

Следователь, руководитель следственного органа, дознаватель, начальник подразделения дознания, начальник органа дознания ведомственно не подчинены прокурору.

В устоявшейся системе органов уголовного преследования на прокурора возложена миссия руководителя уголовного преследования с наделением его соответствующим для выполнения этой миссии набором надзорных полномочий.

В настоящее время прокурор в полной мере не осуществляет процессуального руководства следователями: в прокуратуре теперь нет собственного следственного аппарата;

прокуроры не ведут расследование уголовных дел; процессуальное руководство следователем осуществляет руководитель следственного органа.

Однако в современной модели прокурорского надзора прокурор осуществляет процессуальное руководство по отношению к дознавателю, начальнику подразделения дознания и начальнику органа дознания. Это, в определенной степени, парадокс, когда по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, подследственным следователям, прокурор урезан в надзорных функциях, а по малозначительным делам, подследственным дознанию, он обладает всеми полномочиями по процессуальному руководству дознанием. Это странный компромисс и своеобразная «подачка» прокурору. Но в контексте выявления, исправления и

377 Приложение №44.

203

предупреждения ошибок дознавателя (по сути – следственных ошибок) такое процессуальное руководство со стороны прокурора только на пользу дела.

Письменные указания прокурора о направлении расследования, производстве процессуальных действий и другие его полномочия – один из эффективных способов воздействия прокурора на активность дознавателей при расследовании ими уголовных дел.

Как опытный юрист, (а подчас – и опытный следователь), прокурор может спрогнозировать возможные ошибки дознавателя, выявить их, и своими указаниями заложить оптимальную программу раскрытия и расследования дела, сориентировать дознавателя на предупреждение этих ошибок по делу или их исправление.

Чтобы избежать следственных ошибок, прокурор как процессуальный руководитель дознания дает согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании,

отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании постановления суда; отменяет незаконные и необоснованные постановления дознавателя; разрешает отводы, заявленные дознавателю, а

также его самоотводы; отстраняет дознавателя от дальнейшего производства расследования,

если им допущены нарушения требований УПК РФ; изымает любое уголовное дело у органа дознания и передает его следователю с обязательным указанием мотивов такой передачи;

утверждает постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу и др.

Безусловно, все это выглядит эффективно в контексте выявления, исправления и предупреждения ошибок при производстве дознания. Но прокурор должен в пределах предоставленных ему полномочий процессуально руководить и предварительным следствием,

идознанием.

Вданной связи, на наш взгляд, прокурорский надзор за предварительным расследованием, представляющий собой сложный организационно-правовой механизм,

должен включать в себя следующие компоненты:

-реализацию прокурором полномочий руководителя уголовного преследования через осуществление процессуального руководства всем предварительным расследованием;

-реализацию прокурором полномочий руководителя уголовного преследования через осуществление надзора за исполнением законов всеми должностными лицами органов предварительного следствия и дознания.

Перманентность прокурорского надзора в контексте полномочий прокурора как

руководителя уголовного преследования

204

В отличие от судебного контроля прокурорский надзор, как и ведомственный контроль,

осуществляется прокурором на стадии возбуждения уголовного дела и всех этапах его предварительного расследования, то есть, перманентно (непрерывно).

Современный прокурорский надзор в выявлении, исправлении и предупреждении ошибок в уголовном судопроизводстве занимает особую позицию.

Реформы, проводимые в последние годы, существенно ослабили влияние прокурорского надзора в уголовном процессе. Однако и сейчас прокурорская власть могущественна. По мнению В.К. Гавло и Н.А. Дудко, «наиболее эффективной формой контроля за предварительным расследованием является прокурорский надзор: он обеспечивает более быстрое выявление и устранение пробелов и ошибок расследования»378.

Действительно, с началом судебной реформы исчез тезис, что прокурор надзирает за судами. Постепенно от прокурора стали уходить его значимые властные полномочия на предварительном расследовании уголовных дел к суду и к ведомственному контролеру

(начальнику следственного отдела, ныне – руководителю следственного органа).

Среди ученых-правоведов идет дискуссия по поводу современного процессуального статуса прокурора в уголовном судопроизводстве.

Часть ученых - это сторонники полного или частичного восстановления утраченных прокурором полномочий по надзору за предварительным следствием379.

Ряд ученых высказывали и продолжают высказывать серьезную тревогу по поводу сворачивания властно-распорядительных полномочий прокурора при осуществлении им надзора за предварительным следствием (в отношении органов дознания у прокурора пока остаются прежние полномочия). По мнению А.Б. Соловьева, «внесение изменений в УПК РФ превращает прокурора в декоративную фигуру, лишенную возможности реально осуществлять надзор за исполнением законов следователями. Образовался своего рода процессуальный вакуум для реализации надзорной функции. Более того, принятыми решениями законодатель практически ликвидировал функцию надзора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства»380.

378 Гавло В.К. Институт возвращения судом дел на дополнительное расследование нуждается в совершенствовании // Известия Алтайского государственного университета. 2001. №2. С. 45-50. Цит. по: Гавло В.К. Избранные труды. Барнаул, 2011. С. 489-502.

379 Буланова Н. Правовая регламентация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Уголовное право. 2009. №3. С. 73-76 ; Никитин Е.Л. Концептуальный подход к определению функций и системы полномочий прокуратуры в России // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2008. №6. С. 60; Халиулин А.Г. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Законность. 2007. №9. С. 15-20 ; Осюк Т. Усмотрение прокурора в уголовном процессе // Законность. 2010. №3. С. 3-9 и др.

380 Соловьев А.Б. Проблема обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса прокурора // Уголовное судопроизводство. 2007. №3. С. 14.

205

Другие ученые считают, что возврат к «прокурорскому дознанию» невозможен»381.

В современных условиях у прокурора по-прежнему остается достаточно широкий круг

полномочий по обеспечению законности предварительного расследования: он отменяет незаконные или необоснованные постановления следователя о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении уголовного дела, о

прекращении уголовного дела; возвращает на дополнительное расследование уголовное дело,

поступившее к нему с обвинительным заключением; участвует в рассмотрении судом ходатайств следователя о даче разрешения на проведение ряда следственных и процессуальных действий; направляет в следственные органы свои требования об устранении нарушений федерального законодательства; изымает уголовные дела у следователей различных ведомств и передает их следователям Следственного комитета России; получает от следователя уведомления о проведении им (ввиду неотложности без разрешения суда) обыска,

выемки в жилище и других действий, требующих по общему правилу разрешения суда, а

также копии постановлений о возбуждении уголовного дела, о привлечении в качестве

обвиняемого и др.; подписывает статистические карточки на выявленное преступление

(практически это означает, что без согласия прокурора не может быть возбуждено ни одно уголовное дело), о результатах расследования (в них содержится вся информация о проведенном предварительном следствии) и др.

В этих полномочиях, так или иначе, проявляется функциональная направленность деятельности прокурора в уголовном процессе.

Вопрос о функциях прокурора всегда интересовал и продолжает интересовать ученых-

правоведов382.

По мнению Л.М. Володиной383, прокурор в уголовном процессе выполняет свою основную функцию – надзор за исполнением закона, а также при этом осуществляет функции уголовного преследования, процессуального руководства расследованием уголовных дел и поддержания государственного обвинения в суде.

Н.П. Кириллова отводит прокурору в значительной степени миссию государственного обвинителя, но при этом отмечает, что «принцип состязательности не предполагает поддержания государственного обвинения во что бы то ни стало и любыми средствами, а

реализация правозащитной функции прокуратуры предусматривает обязанность

381Шейфер С.А. Реформа предварительного следствия: правовой статус и взаимоотношения прокурора

ируководителя следственного органа // Государство и право. 2009. №4. С. 55.

382Рябинина Т.К. О соотношении функций прокурора в уголовном судопроизводстве // Проблемы отправления правосудия по уголовным делам в современной России: теория и практика: сб. науч. статей. Курск, 2007. Ч. 1. С. 109-117 ; Бушковская Е.Н. Надзор прокурора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в досудебном производстве: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011 ; Буглаева Е.А. Участие прокурора в ходе предварительного следствия. М., 2013.

383Володина Л.М. Проблемы уголовного процесса. С. 308-313.

206

государственного обвинителя отказаться от обвинения, если оно не нашло своего подтверждения в суде»384.

В.С. Шадрин высказывается за сильную обвинительную власть, прежде всего в лице прокурора, в целях эффективного преследования лиц, совершивших преступления385.

А.С. Барабаш полагает, что прокурор приходит в процесс не как обвинитель, а как представитель органа надзора, поскольку ни в рамках процессуального руководства расследованием, ни в рамках утверждения обвинительного заключения по делу прокурор не участвовал в исследовании доказательств386.

А.Д. Бойков полагал, что прокурору в уголовном процессе, регулирующем «наиболее острые общественные отношения, определяющие взаимоотношения личности и государства в репрессивной сфере»387, должны быть отведены особые полномочия в осуществлении надлежащего надзора за предварительным следствием и дознанием.

Следует отметить, что как бы мы не описывали функции прокурора, те полномочия,

которыми он в настоящее время располагает, позволяют ему в определенных пределах влиять на процесс выявления, исправления и предупреждения ошибок в осуществлении уголовно-

процессуальной деятельности следователями и дознавателями.

Практические работники, отвечая на вопрос: «При каких формах контроля (субъектах контроля): самоконтроль следователя, ведомственный контроль руководителя следственного органа, прокурорский надзор со стороны надзирающего прокурора, судебный контроль суда на досудебных стадиях, деятельность суда на судебных стадиях, деятельность адвоката -

наиболее эффективно выявляются ошибки следователя и дознавателя?», расположили надзирающего прокурора в порядке рейтинга следующим образом:

-судьи поставили прокурора на 1 место (чаще всего);

-работники прокуратуры также определили надзирающему прокурору 1 место (чаще

всего);

- следователи, руководители следственного органа отнесли прокурора на 3 место из 6

субъектов контроля;

- адвокаты определили надзирающему прокурору 4 место в рейтинге эффективности из

числа шести контролеров.

384Кириллова Н.П. Процессуальные функции профессиональных участников состязательного судебного разбирательства уголовных дел. СПб., 2007. С. 96.

385Шадрин В.С. Уголовно – процессуальная деятельность прокурора и органов предварительного расследования. СПб., 2005. С. 12.

386Барабаш А.С. Природа российского уголовного процесса, цели уголовно – процессуальной деятельности и их установление. СПб., 2005. С. 40-45.

387Бойков А.Д. Третья власть в России … С. 62-63.

207

Соответственно, есть все основания говорить о том, что прокурорский надзор двумя

«особо статусными» субъектами уголовно-процессуальной деятельности признан самым эффективным средством в выявлении, исправлении и предупреждении ошибок, а позиция иных субъектов уголовно-процессуальной деятельности – следователей, руководителей следственного органа, адвокатов, не «отдавших прокурору первое место», показывает необходимость совершенствования технологий прокурорского надзора. Тем более, что имеются серьезные причины, снижающие его эффективность: 61,1% прокурорских работников и 33,3% судей считают, что прокурор располагает недостаточным объемом процессуальных полномочий в осуществлении прокурорского надзора за предварительным расследованием уголовных дел; 56,4% следователей и руководителей следствия, 44,4% судей,

27,8% адвокатов низкую эффективность прокурорского надзора видят в том, что значительное количество прокурорских работников в настоящее время не имеет опыта следственной работы; 40,7% адвокатов, 33,3% следователей снижение эффективности прокурорского надзора связывают с осуществлением его в условиях конфликтного взаимодействия органов следствия и прокуратуры; 90,2% адвокатов, 59,0% следователей и руководителей следствия,

38,9% судей сбои в прокурорском надзоре видят в его ненадлежащей организации («работа на показатели», «отсутствие постоянного взаимодействия в работе со следователями и дознавателями» и др.). Коррупционную составляющую в деятельности прокуроров,

препятствующую эффективному прокурорскому надзору, усмотрели лишь 5,1% опрошенных следователей388.

Основные полномочия прокурора сформулированы в ст. ст. 29 – 31 Закона РФ «О

прокуратуре Российской Федерации», а также в ст. 37 УПК РФ.

Нам представляется актуальным обратить на них внимание, прежде всего, с позиций их использования для устранения ошибок.

ВРоссии в 2011 – 2015 годах ежегодно на досудебных стадиях уголовного судопроизводства прокуроры выявляли от 4 до 6 миллионов нарушений закона. Из них более половины – это нарушения при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении389. Следовательно, именно прокурорская деятельность не позволила должностным лицам органов уголовной юстиции скрыть от учета преступления.

Всоответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ, копия постановления о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору руководителем следственного органа, следователем, дознавателем. И если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела

388Приложение №44.

389Приложение №41.

208

незаконным и необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела или отказа в возбуждении дела, отменить своим мотивированным постановлением постановление о возбуждении уголовного дела или постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.

В 2011 – 2015 годах ежегодно прокурорами лично и по их инициативе было отменено

от 2,3 до 2,6 миллионов постановлений дознавателей и следователей об отказе в возбуждении уголовного дела390. Данные цифры свидетельствуют о наступательной деятельности прокуратуры в выявлении, исправлении и предупреждении следственных ошибок на стадии возбуждения уголовного дела. Но, в то же время, анализ указанной ситуации дает основания полагать, что на практике действует специфический «технологический конвейер»,

позволяющий дознавателям и следователям использовать данное прокурорское полномочие для увеличения во времени в силу различных причин стадии возбуждения уголовного дела.

Интересно отметить, что статистика отмен прокурором постановлений о возбуждении уголовного дела на порядок меньше вышеприведенной: в 2011 - 2015 годах в России прокуроры отменили от 19 до 35,5 тысяч постановлений дознавателей и следователей о возбуждении уголовного дела391. Это наглядно показывает, что прокуроры вероятность допущения следственных ошибок снижают при проведении следственной, а не доследственной проверки.

С такими полномочиями на старте расследования уголовного дела, прокурор имеет возможность усмотреть, к примеру, в материалах, представленных следователю, дознавателю оперативно-разыскными подразделениями для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, провокации. А, к примеру, по материалам, связанным с заявлениями лиц о применении к ним незаконных методов (прежде всего – физического насилия) со стороны должностных лиц правоохранительных органов, прокурор имеет возможность своевременно поставить в своем постановлении вопрос о возбуждении уголовного дела по признакам состава преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ.

Следует заметить, что в настоящее время продолжает оставаться актуальным вопрос о возвращении прокурору полномочия своим собственным постановлением возбуждать уголовные дела и передавать их дознавателю, следователю для производства расследования.

Опрошенные нами 44,4% прокурорских работников, 27,8% судей, 20,3% адвокатов,

17,9% следователей и руководителей следствия положительно высказались о полномочии прокурора возбуждать уголовное дело (уголовное преследование)392.

390Приложение №41.

391Приложение №41.

392Приложение №44.

209

На наш взгляд, данное полномочие стоит вернуть прокурору, так как процедура предварительного расследования сообщения о преступлении всегда эффективнее доследственной проверки. Тенденция по расширению перечня следственных действий,

которые в настоящее время возможно проводить до возбуждения уголовного дела, дискуссия об упразднении вообще стадии возбуждения уголовного дела и проведения полноценного расследования по всем сообщениям о криминальных событиях, как это принято в Германии и других странах, возврат прокурору полномочия возбуждать своим постановлением уголовное дело (уголовное преследование) будут последовательными в контексте постепенного возвращения утраченных прокурором с 2007 года полномочий, что положительно скажется на оперативности и качестве своевременно начатого расследования уголовных дел, и, в конечном итоге, будет способствовать минимизации ошибок по уголовным делам.

В настоящее время у прокурора имеется полномочие выносить мотивированное

постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства (следует заметить, что именно у прокурора сосредотачивается значительный объем информации по применению сотрудниками правоохранительных органов недозволенных методов деятельности; о нарушениях законности в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, охраны труда,

экономики, ЖКХ, федеральной безопасности, межнациональных отношений и экстремизма,

борьбы с коррупцией и др.)393.

К примеру, в 2011 - 2015 годах ежегодно в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в органы предварительного следствия прокурор направлял от 28,7 до 34,2 тысяч материалов.

Следователями было возбуждено от 24,5 до 26,1 тысячи уголовных дел394. Это еще один из аргументов в пользу возвращения прокурору полномочия самому возбуждать уголовные дела.

Прокурор имеет право выставить требование органам дознания и следственным органам по устранению нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, и, соответственно, рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора, принимать по ней решение.

В 2011 – 2015 годах в России прокуроры предъявили органам предварительного следствия большое количество требований об устранении нарушений законодательства в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ: в 2011 году – 83 223 требования, в 2012 году – 115 594

393Приложение №40.

394Приложение №40.

210

требования, в 2013 году – 147 337 требований, в 2014 году – 184 300 требований, в 2015 году

–215 246 требований395.

Всоответствии с ч. 2-1 ст. 37 УПК РФ, прокурор по мотивированному письменному запросу имеет право знакомиться с материалами находящегося в производстве у следователей уголовного дела.

50,6% работников прокуратуры, 50,6% адвокатов, 50,0% судей считают важным, чтобы надзирающий прокурор имел право в любой момент запрашивать у следователя материалы уголовного дела для изучения и выставления требований об устранении нарушений законности и дачи письменных указаний по уголовному делу396: существующее в действующем законодательстве полномочие прокурора о запросе у следователя через соответствующее мотивированное постановление материалов уголовных дел имеется, но в рамках дальнейших действий прокурора после изучения уголовного дела говорится о требованиях прокурора по устранению нарушений законности, но не идет речь о письменных указаниях прокурора по уголовному делу, что крайне актуально в контексте выявления,

исправления и предупреждения следственных ошибок.

Именно прокурор утверждает обвинительное заключение, обвинительный акт,

обвинительное постановление по уголовному делу.

При поступлении от следователя, дознавателя расследованного уголовного дела надзорная деятельность прокурора по проверке его с целью выявления следственных ошибок приобретает особое значение. Ведь утверждая обвинительное заключение, обвинительный акт, обвинительное постановление, прокурор практически берет на себя ответственность за то, что дело не содержит следственных ошибок и может быть рассмотрено судом.

Представляется важным, чтобы прокурор, изучая дело и утверждая обвинительное заключение (обвинительный акт, обвинительное постановление), получил положительный ответ на вопрос: «Имеется ли в деле достаточная совокупность относимых, допустимых,

достоверных доказательств, позволяющих доказать в суде виновность обвиняемого – как не признающего свою вину, так и признающего, если вдруг в суде он изменит свои показания или откажется от них?».

Вэтой связи вполне оправдано было бы в законодательном или ведомственном порядке

сцелью минимизировать ошибки, особенно фундаментальные, обязать прокуроров на заключительном этапе расследования по определенной категории дел (особо тяжкие и тяжкие преступления; в случае непризнания обвиняемым своей вины; по делам, где обвиняемый содержится под стражей) проводить наедине или с защитником беседу с обвиняемым по

395Приложение №41.

396Приложение №44.