4. Организация и бюрократия
До тех пор, пока организация немногочисленна и имеет простую структуру, она может нормально функционировать на основе прямых взаимодействий между ее членами. Однако если своих целей хочет добиться большая и сложная организация, то она непременно должна устанавливать формальные управленческие правила и процедуры. Она может эффективно работать лишь тогда, когда стандартизирует и рутинизирует многие из своих операций. Это требование удовлетворяется бюрократией – социальной структурой, которая представляет собой иерархию статусов и ролей, предписываемых ясными правилами и процедурами, и базируется на разделении функций и полномочий.
Термин “бюрократия” происходит от двух корней: франц. bureau (стол, канцелярия) и греч. krátos (власть, господство) и дословно означает власть стола, т.е. чиновников. Социологи используют этот термин в нейтральном смысле, который сильно отличается от обыденных значений. В нашей повседневной жизни бюрократами мы обычно называем людей бездушных, увиливающих от ответственности за принятие важных для нас решений, ставящих формальное исполнение инструкций выше интересов живых людей. Однако в научном смысле все значительно сложнее.
Бюрократия существовала в различных цивилизациях, начиная с Древнего Египта. Она росла медленно и незаметно в Средние века, но лишь, пожалуй, в ХХ столетии она превратилась в грозную и могущественную силу. Сегодня большинство крупных и комплексных организаций в мире (от IВМ до университета) конституируются и функционируют как бюрократии.
Классическая концепция бюрократии была разработана М. Вебером. Анализируя европейское общество в эпоху становления зрелого капитализма (начало ХХ века) он был впечатлен способностью бюрократии рационализировать и контролировать процесс, в ходе которого люди коллективно преследуют свои цели. М. Вебер считал, что потребность массового управления делает бюрократию неотъемлемой чертой современной организационной жизни. Он рассматривал бюрократию как идеальный тип. Как уже отмечалось, идеальный тип – это абстрактная модель, конструируемая социологом для описания важнейших повторяющихся признаков того или иного феномена. Проанализировав множество разных организаций в различных сферах жизни (бизнес, политика, религия и т.д.), М. Вебер выделил несколько “идеально-типических” характе-ристик бюрократии.
1. Разделение труда. Бюрократические организации характеризуются четкой специализацией функций (ролей), сфер компетенции и ответственности. Каждый чиновник имеет свой статус с определенным кругом обязанностей, которые он должен выполнять. Это в свою очередь требует приема на службу специализированных экспертов, хорошо знающих свое дело и строго его исполняющих. Именно поэтому, считал М. Вебер, бюрократия – наиболее совершенный способ и инструмент управления, четко отлаженная и рационально устроенная “живая машина” для осуществления управ-ленческого процесса.
2. Иерархия власти. Бюрократический принцип организаций предполагает, что каждый нижестоящий чиновник находится под контролем и наблюдением вышестоящего. Иерархическое структурирование власти обусловливает пирамидальную форму бюрократии. Горстка людей, находя-щихся, благодаря их постам, на верхних этажах пирамиды, имеют больше власти и контроля, чем большинство, занимающее нижние уровни. Иерархия неизбежно влияет и на взаимоотношения внутри организации. Нижестоящие ее члены получают распоряжения и отчитываются перед вышестоящими. Высшие чиновники ответственны не только за свои собственные решения, но и за действия их подчиненных. Бюрократия, таким образом, - это ранжированная система межличностных отношений и сообщество неравных.
3. Правила и инструкции. Вся деятельность организаций, считал М. Вебер, регулируется единой системой формальных правил и процедур, которые определяют ответственность различных должностных лиц и взаимоотношения между ними. Эти правила стандартизированы, сведены в инструкции и доводятся до чиновников в письменной форме. Они обеспечивают четкие стандарты для безукоризненного и единообразного исполнения задач, стоящих перед органи-зацией, а также преемственность в работе, независимо от смены персонала: каждому новому чиновнику не требуется заново изобретать правила и инструкции.
4. Служба на основе квалификации. Бюрократия, писал М. Вебер, - это управление в силу знания. Организации нанимают служащих, не по личным соображениям, а исходя из уровня их компетентности и профессионализма. Квалифици-рованные люди выполняют работу лучше, чем те, которые получили должность благодаря семейным связям, личной дружбе или политическим предпочтениям. Компетентность чиновников удостоверяется сертификатом или устанавливается посредством специального экзамена. Фаворитизм и прочие субъективные критерии, характерные для традиционных обществ, являются неприемлемыми для отбора людей на бюрократическую службу.
5. Безличность административной деятельности и эмоциональная нейтральность взаимоотношений. В организации каждый служащий выступает не как само-стоятельный индивид, а как носитель власти и представитель определенной должности. Поэтому все чиновники должны взаимодействовать между собой на основе их официальных статусов, а не личных симпатий или антипатий. Беспристрастный подход должен преобладать и по отношению к клиентам, чтобы личные чувства не смешивались с организационными решениями.
6. Отсутствие у чиновников собственности на средства управления. Лица, занимающие те или иные должности, не владеют ими на правах частной собственности, не могут извлекать из них доход, передавать по наследству. Собственниками постов являются организации, а их члены лишь наемные работники.
В силу указанных особенностей бюрократия, считал М. Вебер, есть универсальный феномен, присущий любому развитому и организованному обществу. Она вечна и неуничтожима. “Бунт против нее бессмыслен”.
В последующие годы веберовская концепция была подвергнута серьезной критике со стороны социологов разных направлений. В своих работах они показали, что М. Вебер создал не просто идеально-типическую, но явно идеа-лизированную модель бюрократии, не существующую в действительности. Американский социолог Р. Коллинз, проанализировав бюрократические организации разных стран мира, пришел к выводу, что ни в одной из них веберовская концепция не нашла и не могла найти своего практического воплощения. Во-первых, считает он, люди не могут и не хотят жить только жизнью организаций, у них есть и свои особые интересы. Во-вторых, бюрократии рассчитаны на “среднего” человека, в то время как в реальной жизни все люди различаются по интеллекту, энергичности, целеустремленности и т.д., а потому не могут быть взаимозаменяемы в повседневной деятельности организаций. И, наконец, в-третьих, бюрократии, как свидетельствует практика, невосприимчивы к социальным изменениям, а потому крайне неэффективны. В период быстрых и крутых перемен готовые ответы, предполагаемые в бюрократических инструкциях, не соответствуют вызовам времени и покушаются на рациональность деятельности самой бюрократии.1
Вопреки веберовскому представлению о том, что формальные организации оставляют возможность для сохранения индивидуальной свободы и творчества людей, П. Блау и Р. Скотт в своем исследовании с горечью обнаружили, что огромные бюрократии сегодня контролируют наши жизни, следуя собственной логике “саморазрастания” Они бросили вызов человеческой свободе, обратив людей в “винтики” организационной машины.2
М. Вебера критиковали и за то, что в своей концепции он намеренно игнорировал очевидные дефекты бюрократии и не смог предвидеть вредные последствия ее деятельности.3 Специальные (в том числе и эмпирические) исследования, предпринятые в американской и европейской социологии в послевеберовский период, вскрыли целый ряд пороков, объективно присущих бюрократии, которые в работах Р. Мертона получили название “дисфункций”.4 Рассмотрим некоторые из них (рис.9).
Извращенная рациональность. Бюрократии неэффективны как на верхних, так и на нижних своих уровнях. Этому способствует самозащитное поведение чиновников, а также те правила, которым они обязаны следовать. Монополизация информации и ее сокрытие от подчиненных с целью осуществления власти и контроля над ними приводит к тому, что рядовые служащие не знают истинных целей и задач своей организации. В свою очередь мелкие чиновники стараются скрыть свои ошибки от начальства.
Рис 9. Характеристики и эффекты бюрократии
От чиновников требуется строжайшее исполнение должностных инструкций, ведь именно за это им и платят. Однако, привыкая к этому, они рано или поздно начинают считать бюрократические правила и процедуры абсолютно непогрешимыми, а их соблюдение – самоцелью своей деятельности. Так, говорит Р. Мертон, происходит “смещение цели”. Выживание организации становится важнее эффективной работы.1
Тренированная неспособность. Американский социолог Т. Веблен указывал, что бюрократии заставляют своих членов всецело полагаться на установленные правила и инструкции и применять их бездумным, механическим образом. Он использовал термин “тренированная неспособность” для характеристики ситуаций, когда служащие становятся настолько специализированными в выполнении отдельных видов работ, что оказываются не в состоянии творчески решить вновь возникающие проблемы.
В процессе социализации в бюрократической организации, они вырабатывают “туннельное видение”, ограничивающее их способность находить новые способы решения вопросов, когда прежние методы уже непригодны.2 Именно поэтому бюрократии часто негибки и неэффективны, особенно в периоды быстрых социальных изменений.
Служащие, находящиеся под полным контролем организации, испытывают сильное отчуждение, утрачивают чувство идентичности, их не интересует то, что происходит вокруг. Для характеристики бюрократического типа личности американский социолог У. Уайт использовал термин “организа-ционный человек”,3 а Ч.Ф. Миллс называл таких служащих “бодрыми роботами”.4
Закон Паркинсона. М. Вебер рассматривал бюрократию как механизм для повышения эффективности работы организаций. Однако совершенно иную картину мы получаем от К.Н. Паркинсона, который знаменит как автор закона, названного его именем. Закон Паркинсона гласит: “Работа разрастается таким образом, чтобы заполнить все время, предоставляемое для ее выполнения”. К.Н. Паркинсон пытается показать, что “число чиновников и объем работы не связаны между собой”.5 Он утверждает, что бюрократия расширяется не потому, что увеличивается возлагаемая не нее нагрузка, а потому, что чиновники стремятся увеличить количество людей, находящихся в их подчинении. Новые подчиненные в свою очередь, создают работу друг для друга, а координация их деятельности вновь требует пополнения чиновничьего аппарата.
Рост некомпетентности. Принцип карьерного продвижения ведет к снижению компетентности чиновников. Следуя организационной политике, бюрократии стремятся продвигать людей по ступенькам служебной лестницы. В результате человек, хорошо справляющийся со своей работой на данной должности, выдвигается на более высокий уровень иерархии. В конце концов он достигает такой ступеньки, которая по предъявляемым требованиям находится за пределами его собственных знаний, опыта и способностей. Этот процесс получил название “принципа Питера”: “Люди соответствуют уровню своей некомпетентности”.1
Олигархия. Бюрократия отдает огромную и часто неконтролируемую власть в руки небольшого числа людей. Такая ситуация имеет прямое отношение к олигархии, т.е. к правлению меньшинства. Р. Михельс, немецкий социолог, друг М. Вебера, в своем исследовании доказал, что все бюрократии содержат фундаментальный порок, который делает их недемократическими социальными учреждениями. Они неизбежно ведут к олигархии, т.е. к концентрации власти в руках очень небольшой кучки людей, которые используют свои должности для продвижения собственных интересов. Р. Михельс изучал социалистические партии и профсоюзы в Европе накануне I мировой войны и пришел к выводу, что даже самые радикальные лидеры этих организаций не выражали демократических чаяний, разделяемых рядовыми членами и стремились к сохранению своей власти. Эту тенденцию он назвал “железным законом олигархии”. Олигархия, по мнению Р. Михельса, - это бюрократия, управляемая немногими. “Кто бы ни произносил слово “организация”, - писал он, - говорит об “олигархии”.2
Олигархические тенденции в формальных организациях, считает Р. Михельс, возникают в силу ряда причин. Во-первых, все они представляют собой вертикальные структуры, где власть осуществляется сверху вниз. Рядовые члены организаций вынуждены делегировать значительную часть властных полномочий своим лидерам. Во-вторых, лидеры имеют очень много преимуществ по сравнению с остальными людьми. Они имеют доступ к информации, владеют политическими умениями и опытом, контролируют такие административные ресурсы, как коммуникативные сети, офисы, деньги, которые должны идти на выполнение официальных задач и т.д. И, наконец, в-третьих, равнодушие и попусти-тельство рядовых членов организаций также способствуют усилению могущества лидеров. В результате бюрократия и олигархия всегда сопровождают друг друга.