Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Система органов государственной власти Российской Федерации

141

на, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Основные стадии законодательного процесса в России:

1.Этап законодательной инициативы, т. е. официального внесе-

ния законопроекта в законодательное учреждение в соответствии

сустановленной процедурой, что влечет за собой обязанность соответствующего законодательного органа рассмотреть данный законопроект на своем заседании. Инициирование предложения о принятии конкретного закона или закона об изменениях и дополнениях уже в действующий закон осуществляется субъектами, установленными законодательством страны. В соответствии, например, с ч. 1 ст. 104 Кон­ституции РФ такое право законодательной инициативы по принятию Федерального закона принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации­ , членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному­ Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по предметам их ведения.

Законодательная инициатива оформляется в виде представленного законопроекта, а также обоснования необходимости его рассмотрения и принятия, которые вносятся в Государственную Думу. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

2.Обсуждение проекта закона и его принятие. Оно осуществля-

ется компетентным органом. Обсуждение первоначально начинается в профильных комитетах парламента и только после этого выносится на пленарное заседание парламента в первом чтении; в практике разных государств обсуждение законопроекта имеет несколько этапов (чтений). Как правило, это три чтения, хотя,

142 Лекция 3

например, в нашей стране принятие государственного бюджета предусматривает четыре чтения. В первом чтении проект (или один из предложенных проектов) принимается за основу (концептуально), после чего начинается внесение поправок; во втором – вносятся поправки различными комитетами, депутатскими фракциями, депутатами; в третьем – закон принимается в окончательном варианте.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией РФ. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

3. Одобрение принятого закона. Если в государстве законода-

тельную деятельность осуществляет двухпалатный парламент, предусмотрено одобрение принятого закона второй палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; ратификация (позднелат. ratificatio, от лат. ratus – утвержденный и facio – делаю) – это утверждение верховным органом государственной власти данной страны международного договора;

Система органов государственной власти Российской Федерации

143

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

4.Подписание принятого и одобренного закона главой государ-

ства. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ, который в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрениифедеральныйзаконбудетодобренвранеепринятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

5.Опубликование закона в официальном издании государства.

Опубликование (обнародование) закона – это доведение закона до всеобщего сведения путем публикации его в определенном издании. Различают официальное и неофициальное опубликование. Официальное опубликование (обнародование) – это самостоятельная стадия законодательного процесса, необходимая для создания дубликатов официального текста принятого закона и определения времени вступления его в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени правотворческого органа полного и точного текста принятого закона путем его помещения

впредусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно сослаться в сводах и собраниях законодательства,

вактах применения норм права, печатных работах и т. д.

В России согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации», которая производится в течение 7 дней после его подписания Президен-

144 Лекция 3

том РФ. Для неофициального обнародования в настоящее время широко используются и электронные средства.

В отдельных случаях могут быть предусмотрены другие или дополнительные процедуры: всенародные обсуждения наиболее важных законопроектов, публичные или парламентские слушания и др. Кроме того, особый порядок предусмотрен для принятия закона о внесении изменений в главы 1, 2 и 9 Конституции РФ, пересмотра конституции, принятия новой конституции государства, а также принятия федеральных конституционных законов.

Федеральные конституционные законы – это особые законы,

издаваемые по вопросам, прямо обозначенным в Конституции РФ. Такой закон считается принятым, если он одобрен тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Так, например, согласно Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по таким вопросам, как порядок принятия нового субъекта в состав РФ; изменение статуса субъекта РФ; установление Государственного флага, герба и гимна РФ, их описание и порядок официального использования; порядок деятельности Правительства РФ; установление судебной системы РФ; полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ; режим чрезвычайного и военного положения, порядок созыва Конституционного Собрания.

Особый порядок изменения Конституции Российской Федерации

предусматривает глава 9 Конституции РФ. Регулируя конституционные поправки и пересмотр Конституции, она устанавливает три разных порядка для этого:

1. Изменение глав 1, 2 и 9 Конституции РФ – это пересмотр Конституции, и такой пересмотр осуществляется в особом порядке. Если предложение о пересмотре положений данных глав Конституции РФ будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Система органов государственной власти Российской Федерации

145

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

2. Изменение 3–8 глав Конституции РФ – это внесение конституционных поправок, которые принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Однако такие конституционные поправки приобретают юридическую силу, т. е. вступают в силу только после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации.

Более подробно данный порядок регулируется Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»,

всоответствии с которым:

•под конституционной поправкой понимается любое изменение текста глав 3–8 Конституции РФ;

•поправки к главам 3–8 Конституции РФ принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ;

•рассмотрение Государственной Думой Федерального Собрания РФ проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ осуществляется в трех чтениях, и проект закона считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа его депутатов;

•одобренный Государственной Думой проект закона в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, который рассматривает его в обязательном порядке; проект закона считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации;

•в случае отклонения Советом Федерации закона он вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии;

146Лекция 3

•закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения, которые обязаны рассмотреть такой закон в срок не позднее одного года со дня его принятия;

•законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе Российской Федерации о поправке к Конституции РФ направляет данное постановление в Совет Федерации, который ведет учет данных о рассмотрении закона законодательными (представительными) органами субъектов РФ;

•Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховном Суде РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ;

•одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования;

•закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. Принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ;

•в случае, если закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов РФ, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ аналогичного закона.

3. Изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального

Система органов государственной власти Российской Федерации

147

конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Такие изменения, в частности, внесены в Конституцию РФ Федеральными конституционными законами: от 25 марта 2004 г.

№1-ФКЗ, установившим, что с 1 января 2005 г. образуется новый субъект Федерации – Пермский край в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа; от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ, установившим, что с 1 января 2007 г. образуется новый субъект Российской Федерации – Красноярский край в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа; от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ, установившим, что с 1 июля 2007 г. образуется новый субъект Федерации – Камчатский край в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа; от 30 декабря 2006 г.

№6-ФКЗ, установившим, что с 1 января 2008 г. образуется новый субъект Российской Федерации – Иркутская область в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

Вслучае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции РФ. Такие указы Президента РФ были изданы 9 января 1996 г. № 20, 10 февраля 1996 г. № 173, 9 июня 2001 г. № 679, 25 июля 2003 г. № 841.

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Таким образом, Федеральное Собрание Российской Федерации как парламентское учреждение не только осуществляет законодательные и представительные функции, но и активно участвует в формировании органов исполнительной и судебной власти, имеет необходимые полномочия, связанные с отрешением Президента РФ от власти, осуществляет парламентский контроль.

148Лекция 3

4.Исполнительная власть. Виды органов исполнительной власти

Доминирующее значение в системе государственного управления играют органы исполнительной власти (исполнительные и исполнительно-распорядительные органы государственной власти). Исполнительная власть как основная составная часть власти административной – это наиболее традиционная ветвь государственной власти в России. Она последовательно осуществлялась разнообразными и многочисленными административными органами, в числе которых княжеская дружина, посадники и тысяцкие, приказы и коллегии.

Вначале XIX в. постепенно формируется система министерства (от лат. ministro – служу, управляю) – отраслевая система управления, которая после многочисленных реформ, в том числе связанных и с исключением из ведения административных органов законодательных и судебных функций, сохраняется и в настоящее время. Министерства впервые были образованы в Западной Европе в XVI–XVII вв.

Всовременных государствах исполнительная власть обычно представлена прежде всего правительством, которое как высший коллегиальный исполнительный орган государства может иметь различное название (Совет министров, Кабинет министров, Государственный совет и др.), быть беспартийным, однопартийным или коалиционным, формироваться по поручению главы государства лидером партии, победившей в парламентских выборах, или непосредственно президентом. Оно, как правило, включает министров, министров без портфеля, государственных министров, государственных секретарей и других лиц, которые в отдельных странах могут быть одновременно депутатами парламента.

Всоответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Эта конституционная формулировка нередко объявляется некорректной, так как абсолютизирует положение Правительства в осуществлении исполнительной власти. В соответствии с законодательством отдельные полномочия исполнительной власти осуществляются Президентом России, который,

вчастности, осуществляет непосредственное руководство рядом федеральных органов исполнительной власти. Исполнительную власть также осуществляют федеральные министерства, службы

Система органов государственной власти Российской Федерации

149

и агентства, их территориальные органы, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ является федеральным исполнительным органом общей компетенции, который обладает широкой компетенцией в сферах развития экономики, социально-культурной деятельности, административно-политического строительства, правоохранительной деятельности. Как коллегиальный орган исполнительной власти Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). Для решения оперативных вопросов Правительство Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации может образовать Президиум Правительства Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус и порядок деятельности Правительства РФ регулируются главой 6 Конституции РФ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», федеральными законами, а также значительным количеством подзаконных актов, среди которых особое место занимают указы и распоряжения Президента РФ, постановления и другие акты Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

150 Лекция 3

Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров. Федеральным законом достаточно подробно регулируется правовой статус членов Правительства. В частности, Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры обязаны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять в налоговые органы РФ сведения о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Налоговые органы направляют эти сведения Президенту РФ и в Федеральное Собрание. Такие сведения могут быть опубликованы.

Пребывание в составе Правительства РФ накладывает на его членов определенные ограничения, в частности, они не вправе:

•быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатами выборных органов местного самоуправления;

•занимать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

•заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационноправовой формы. Они обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания

всоставеПравительстваРФнаходящиесявихсобственностидоли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом;

•заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов госу-