Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 201

тельным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в день или после дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), гражданин Российской Федерации вступает в должность в день принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации указанного решения.

При вступлении в должность высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) приносит присягу на верность народу и Конституции Российской Федерации и считается с этого момента вступившим в должность.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае:

•издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

•установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава)

202 Лекция 4

и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

• ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей.

Решение о недоверии принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов. В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.

Решение Президента Российской Федерации об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае отставки высшего исполнительного органа

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 203

государственной власти субъекта Российской Федерации, он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Президент Российской Федерации назначает временно испол-

няющего обязанности высшего должностного лица субъекта Россий-

ской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в случае:

а) досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

б) временного отстранения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности;

в) истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В случае, когда высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может осуществлять свои полномочия в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, временно препятствующими осуществлению полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации в целях охраны прав и законных интересов граждан Российской Федерации вправе назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период действия указанных обстоятельств.

204 Лекция 4

Ст. 20 Федерального закона № 184 устанавливаются основы де-

ятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такой орган:

•является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

•обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации.

Наименование такого органа, его структура и порядок формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом № 184 довольно подробно регулируются взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ между собой. В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения.

Правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляются

взаконодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в сроки, установленные конституцией(уставом)и(или)закономсубъектаРоссийскойФедерации. В свою очередь, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации или в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении измене-

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 205

ний и (или) дополнений в акты либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации указанных нормативных правовых актов.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обратиться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации направляет высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) планы законопроектной работы и проекты законов субъекта Российской Федерации. На его заседаниях, а также его органов вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или лица, уполномоченные указанными руководителями. На заседаниях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе присутствовать депутаты либо по поручению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или его председателя работники аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие

в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согла-

совании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных

206 Лекция 4

федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.

В случае, если возникают споры между законодательным (пред-

ставительным)органомгосударственнойвластисубъектаРоссийской Федерацииивысшимисполнительныморганомгосударственнойвласти субъекта Российской Федерации по вопросам осуществления их полномочий, они разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, либо в судебном порядке.

Как указывалось, ст. 2 Федерального закона № 184 устанавливает, что наряду с законодательными и исполнительными органами в систему органов государственной власти субъектов РФ также могут входить иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации». К таким органам прежде всего относятся органы судебной власти субъектов РФ. Это – конституционные (уставные) суды РФ и мировые суды. Так, ч. 3 ст. 5 Устава города Москвы (с изменениями от 24 июня 1998 г., 12 июля 1999 г., 12 июля 2000 г., 13 июля 2001 г., 6 ноября 2002 г., 19 марта, 22 октября 2003 г., 14 июля 2004 г., 15 февраля 2006 г., 22 октября 2008 г.) устанавливает, что «органами судебной власти города Москвы являются Уставный суд города Москвы и мировые судьи»1.

1 Ведомости Московской городской Думы. 1995. № 4.

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 207

2. Правовое регулирование взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти

В условиях федеративного государства, как уже отмечалось, важное значение имеет установление эффективных взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Такие взаимоотношения приобретают принципиальный характер, когда речь идет о системе исполнительной власти. Это обусловлено двумя основными обстоятельствами. Во-первых, в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти

вРоссийской Федерации. В рамках такой единой системы органы исполнительной власти двух уровней должны действовать как единый слаженный механизм.

Во-вторых, федеральные органы исполнительной власти на территории субъектов РФ имеют свои территориальные органы. Обеспечение их эффективной деятельности, в том числе и с целью преодоления дублирования их функций органами исполнительной власти субъектов РФ, также актуализирует проблему взаимодействия исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровней.

Известно, что не только практическое, но и во многом правовое обеспечение такого взаимодействия являлось трудноразрешимой проблемой в 1990-е гг. В условиях фактического отсутствия единства системы государственной власти, управляемости

вгосударстве отношения федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ характеризовались «войной законов» и часто политическим противоборством соответствующих политических элит и высших руководителей. Только после того, как в ходе административной реформы было восстановлено в основном единство государства, возникли необходимые условия для правового регулирования новых меха-

208 Лекция 4

низмов во взаимоотношениях Российской Федерации со своими субъектами.

Особенно важную роль в этом процессе сыграло введение нового порядка наделения полномочиями глав субъектов РФ – высших должностных лиц регионов. Можно продолжать дискутировать о конституционности данного порядка, что, безусловно, имеет обоснование с точки зрения теории федерализма, но столь же бесспорно, что данный порядок резко усилил возможности длявзаимодействияикоординацииусилийРоссийскойФедерации и ее субъектов. Участие Президента РФ в наделении полномочиями глав субъектов РФ установило новый формат его взаимоотношений с региональными лидерами, в том числе заложив в их фундамент не только механизмы подотчетности и ответственности, но и взаимного доверия.

Логичным продолжением проведенных реформ государственного управления стало издание Указа Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»1. В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ принял ряд важных решений.

Во-первых, наделить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной реги-

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 27. Ст. 2730. Положения Указа не распространяются на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых осуществляется на территориях нескольких субъектов Российской Федерации.

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 209

страционной службы, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

Во-вторых, Президент РФ установил, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В случае отказа в согласовании кандидатуры на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти федеральный министр вновь предлагает кандидатуру на указанную должность. В случае повторного отказа в согласовании кандидатуры федеральный министр в срок, не превышающий двух месяцев со дня обращения к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по вопросу о согласовании кандидатуры, принимает решение о назначении руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти либо о представлении его к назначению в установленном порядке.

О несогласовании кандидатуры федеральный министр одновременно с принятием вышеуказанного решения информирует соответственно Президента Российской Федерации или Правительство Российской Федерации.

В-третьих, Президентом были даны поручения Правительству РФ и Администрации Президента РФ принять необходимые меры по изменению действующего законодательства в соответствии с данным Указом, а Правительству РФ также было предложено утвердить соответствующее положение о порядке взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Положением о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федера-

210 Лекция 4

ции и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725) (с изменениями от 8 декабря 2008 г.), был определен порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям

иликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

Порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

итерриториальных органов с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах устанавливается Президентом Российской Федерации.

Взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется по следующим вопросам:

а) обеспечение конституционных прав граждан; б) социально-экономическое развитие субъектов Российской

Федерации, а также совместное выполнение задач, вытекающих из установленных законодательством Российской Федерации полномочий органов исполнительной власти, реализация федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в) реализация органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или реализация федеральными органами исполнительной