Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Система органов государственной власти Российской Федерации

151

дарственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

•быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти;

•использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

•получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ;

•получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

•принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств;

•выезжать в служебные командировки за пределы России за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

•входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Одновременно с кандидатурами своих заместителей и федеральных министров Председатель Правительства РФ представляет Президенту также предложения о структуре федеральных орга-

нов исполнительной власти. В настоящее время она детально регулируется Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной

152 Лекция 3

власти». В соответствии с ним в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти входят:

1)федеральные министерства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации

иПравительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации

иПравительства Российской Федерации. В установленной сфере деятельности федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Руководитель федерального министерства – министр – входит в состав Правительства Российской Федерации и руководит порученной отраслью, сферой управления (деятельности) на основе единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций;

2)федеральные службы, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

• осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местно-

Система органов государственной власти Российской Федерации

153

го самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

•выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности

и(или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

•регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

Среди федеральных служб выделяется группа федеральных органов, осуществляющих специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральные службы, действующие в сфере обороны, безопасности или осуществляющие иные правоохранительные функции, непосредственно подчинены Президенту России (среди них – Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба безопасности и др.).

Статус Федеральной службы обусловлен функциями государственного контроля и надзора в конкретной сфере (обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита прав потребителей и потребительского рынка; здравоохранение и социальное развитие; труд, занятость населения, страховое дело; транспорт; связь; промышленность и т. п.).

В качестве полномочий федеральных служб, специфических именно для контроля и надзора, может быть предусмотрено их право:

•организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз и оценок;

•давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции службы;

•контролировать деятельность территориальных органов

иподведомственных организаций, пресекать факты нарушения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, принимать предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и/или ликвидацию последствий

154 Лекция 3

нарушения юридическими лицами и гражданами общеобязательных требований в установленной для данной службы сфере деятельности;

3) федеральные агентства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции:

•по оказанию государственных услуг – под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам

иорганизациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

•по управлению государственным имуществом – под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

•и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ опре-

деляет основные направления деятельности Правительства РФ и

организует его работу, работу федеральных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

Система органов государственной власти Российской Федерации

155

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью; д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, госу-

дарственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Данные положения конкретизирует Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Он устанавливает круг полномочий Правительства РФ в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в социальной сфере, в сфере науки, культуры и образования, природопользования и охраны окружающей среды, обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, внешней политики и международных отношений (ст. ст. 13–21 Закона). В соответствии с ними разработаны и приняты федеральные отраслевые законы, а также многочисленные программные документы, наполняющие установленные полномочия конкретным содержанием.

Примерами таких актов могут быть Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г.», утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р – документ, определяющий приоритетные социальноэкономические задачи Правительства на среднесрочную перспективу. В соответствии с распоряжением Правительства РФ органы исполнительной власти должны руководствоваться данным документом при разработке собственных программ, планов и показателей своей деятельности. Это также подготовленные Правительством РФ с целью комплексного социально-экономического раз-

156 Лекция 3

вития территорий проекты Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 г., Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области на период до 2025 г., Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации, Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа.

Регулируя основные функции Правительства РФ, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Фе-

дерации» устанавливает, что исключительно на его заседаниях:

•принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;

•рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;

•устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;

•устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг;

•принимаются решения о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу;

•рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности;

•рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет;

•рассматриваются вопросы приобретения государством

акций;

•рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратификации международных договоров РФ;

•принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ;

•образуется Президиум Правительства РФ;

•утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;

Система органов государственной власти Российской Федерации

157

•устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

•утверждается Регламент Правительства РФ;

•утверждается Положение об Аппарате Правительства РФ. Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответ-

ствии с такими принципами, как:

а) принцип верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принцип народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

б) заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц;

в) заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. В случае невозможности участия в заседании они информируют об этом Председателя Правительства РФ;

г) представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ, иные лица вправе участвовать в заседаниях Правительства РФ в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством РФ;

д) Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях;

е) подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ;

ж) материалы заседаний Правительства РФ и принятые по этим материалам решения относятся к служебной информации, порядок распространения которой устанавливается Регламентом Правительства РФ, если иное не определено федеральными конституционными законами и федеральными законами;

з) правительство РФ информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на своих заседаниях, и о принятых по этим вопросам решениях.

Одним из важных принципов осуществления исполнительной власти в Российской Федерации является также, как уже отмечалось, значительная роль Президента РФ, который обеспечивает

158 Лекция 3

согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и на заседаниях Президиума Правительства РФ, руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Конституция РФ устанавливает также другие направления деятельности Правительства РФ и его Председателя. В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.

Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы. Право законодательной инициативы Правительство РФ осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную Думу. Кроме того, оно вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам.

Разрабатываемые Правительством РФ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в обязательном порядке направляются Правительством РФ в органы государственной власти субъектов РФ. Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключение направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство РФ. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

Правительство РФ может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами

Система органов государственной власти Российской Федерации

159

федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства РФ подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы.

Заключения Правительства РФ на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства РФ о рассматриваемых палатами Федерального Собрания федеральных законах и законопроектах подписываются Председателем Правительства РФ или его заместителем и направляются в палаты Федерального Собрания.

Члены Правительства РФ вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством РФ законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства РФ. Для защиты позиций Правительства РФ по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства РФ или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства РФ присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.

Правительство РФ представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством РФ одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год.

Взаимоотношения Правительства РФ и органов судебной власти

определяются тем, что Правительство РФ в пределах своих полномочий:

•производит финансирование судов из федерального бюджета и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом;

•обеспечивает исполнение судебных решений.

160 Лекция 3

Взаимоотношения Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ обусловлены конституционным положением

отом, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам

орезультатах рассмотрения внесенных предложений.

Правительство РФ направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществля-

ет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, также контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов, а также в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются