2. Гражданский контроль – неотъемлемый атрибут военно-гражданских отношений

В точном смысле слова термин «контроль» означает проверку или наблюдение с целью проверки. Но как политологическая категория, этот термин несет в себе более широкое содержание. В социальных процессах контроль представляет собой систему мер, обеспечивающих своевременное обнаружение негативных явлений и тенденций в состоянии и функционировании тех или иных объектов, образований, институтов. Его смысл не в разрешении назревших проблем и противоречий, а в сборе информации, которая свидетельствует об их существовании, вскрывает их причины и обосновывает необходимость реагирования на них, а также продвижении этой информации в инстанции, которые по своему статусу обязаны принимать соответствующие решения.

Контроль, понимаемый подобным образом, необходим в силу нетождественности армии и демократического общества. Эта нетождественность выражается в том, что армия даже самого демократического государства не является демократическим институтом. Уже в силу своего предназначения армия по принципам организации и формам жизнедеятельности, системам ценностей и норм выделяется из общества. Армия и общество – структуры разноплановые. Именно такое их положение обусловливает необходимость постоянных усилий, направленных на интеграцию вооруженных сил и гражданского общества, интеграцию, которая выступает в качестве важного проявления демократии. Сама эта интеграция предстает как многогранный процесс, в результате которого утверждается и поддерживается состояние социальной общности, политического единства военных и гражданских.

Достижение такого состояния обеспечивается согласованными усилиями государства, гражданского общества и армии. Гражданский контроль в решении этой задачи – важный и ничем не заменимый инструмент. Его необходимость особенно актуализируется в те периоды, когда в обществе происходит деформация военно-гражданских отношений, связанная с ослаблением функциональных возможностей их субъектов (государства, гражданского общества, армии), отсутствием согласованности в их действиях, снижением основных параметров обороноспособности страны и внутриполитической стабильности общества.

Под гражданским контролем над военной организацией в самом общем плане следует понимать конкретную деятельность граждан, осуществляемую как через государство, так и через свои собственные объединения (ассоциации, комитеты, партии, движения) и направленную на то, чтобы ее состояние и применение отвечало интересам и потребностям государства и общества. Принципиальная особенность гражданского контроля состоит в том, что он является контролем над армией не только со стороны государства, но и со стороны общества. Причем речь идет не столько о контроле, навязываемым армии извне, сколько об укреплении ее связей с обществом, признании военным руководством и офицерским корпусом ценностей общества, восприятии ими себя как элемента общества, но не как стоящей над ним силы, отношении к общественному мнению как к фактору, положительно влияющему на положение дел в вооруженных силах.

Общество нуждается в эффективной организации, предназначенной для защиты от внешних и внутренних угроз. Этот фундаментальный императив состоит в создании такой системы отношений между военными и гражданскими, которая бы обеспечивала максимум военной безопасности при минимальном ущербе для других общественных ценностей. Одним словом, гражданский контроль над военной организацией и военной деятельностью – это невоенный контроль, направленный на соблюдение военным ведомством и его должностными лицами законодательства, государственной и военной дисциплины, конституционного порядка.

Гражданский контроль представляет собой достаточно гибкую и многоуровневую систему. Он не может быть прерогативой одного - двух ведомств или учреждений. По форме социальной организации и степени институционализации обычно выделяются три вида гражданского контроля: властный надведомственный (государственный) контроль; общественный контроль; партикулярный (личностный) контроль.

Властный надведомственный контроль осуществляется невоенными государственными органами, которые являются внешними по отношению к армии и силовым ведомствам и не зависят от военно-административных органов. При этом вооруженные силы и другие силовые структуры находятся под полным контролем высшего государственного (гражданского) руководства, выполняют все его распоряжения, не претендуя на самостоятельную политическую роль и, как правило, не привлекаясь к урегулированию конфликтов между отдельными ветвями власти, между центральными и местными административными органами и т.д.

Наиболее эффективным является такой контроль над вооруженными силами, в котором гибко сочетаются централизация и децентрализация. Он наиболее плодотворен тогда, когда осуществляется со стороны высших законодательных, исполнительных, а также судебных органов, у каждого из которых свои функции и задачи. При правильном взаимодействии они помогают, дополняют, подправляют друг друга, сводя до минимума ошибки в руководстве военной сферой, жизнедеятельностью армии.

В абсолютном большинстве развитых стран гражданский контроль обеспечивается и тем, что во главе военного ведомства находится гражданское лицо, в задачу которого входит политическое руководство вооруженными силами. Но наиболее существенное значение здесь имеет изменение функций в составе военного министерства, призванного стать проводником не «военной линии» в стране и правительстве, а политической линии правительства в вооруженных силах.

Общественный контроль осуществляется институтами гражданского общества (политическими партиями и общественными объединениями, самодеятельными организациями, средствами массовой информации и др.). Каналы и способы их влияния на военную организацию многообразны. Они выясняют отношение населения к военной политике государства, условия службы и быта военнослужащих и другие вопросы; запрашивают и бесплатно получают от органов военного управления, предприятий и учреждений, осуществляющих военную деятельность, интересующую их информацию, не составляющую военную тайну; выступают с инициативами и предложениями по вопросам обороноспособности страны; проводят мероприятия по информированию общественности и органов государственной власти о своем отношении к планам, решениям и действиям в военной области; участвуют в общественных дискуссиях и парламентских слушаниях по вопросам военного строительства и т.д.

Вырабатывая и разъясняя собственные предложения по военно-политическим вопросам, они облегчают политическому и военному руководству поиск оптимальных вариантов действий в контролируемой сфере с учетом интересов общества, господствующих в нем ориентаций и установок. В рамках гражданского общества возникают также многочисленные объединения, союзы, движения и организации, специально ориентированные на изучение состояния дел внутри вооруженных сил и вокруг них. Российское законодательство предусматривает право на создание таких организаций и движений. Их конституционная, законная и легальная деятельность, развертывающаяся на основе и в соответствии с государственно-правовыми нормами, помогает отслеживать все процессы в развитии вооруженных сил и других войск, своевременно вскрывать тревожные факты и зарождающиеся негативные тенденции в них.

Жизнь показывает наличие больших резервов в деятельности негосударственных структур в оптимизации военного строительства, гармонизации военно-гражданских отношений. Важно только, чтобы все они в своей деятельности не выходили из рамок правового поля, не выступали в роли самодовлеющей величины ни по отношению к армии, ни по отношении к обществу. К сожалению, практика свидетельствует, что деятельность некоторых из них сегодня мало что имеет общего с действительной заботой о военной безопасности государства, состоянии военно-силовых структур, их ролью в жизни общества.

Партикулярный контроль осуществляется отдельными гражданами как частными лицами независимо от того, являются ли они военнослужащими или прямо не связаны с армией. В своих жалобах и заявлениях, письмах и обращениях, аппеляциях к существующим гражданским объединениям и организациям, выражающих мнения и интересы частных лиц, они вскрывают те или иные недостатки в жизни армии и других силовых структурах добиваются их устранения.

Безусловно, здесь решающее значение имеет активная гражданская позиция конкретных лиц, руководствующихся не только, а зачастую не столько личными заботами и пристрастиями, сколько сознательным и ответственным отношением к конституционному долгу и обязанности по защите Отечества. При этом возможности отдельно взятого человека выступать оппонентом по отношению к военному ведомству должны иметь надежное организационно-правовое обеспечение. В ряде стран уже сложилась и действует подобная практика, установлены определенные нормы и правила, создающие возможности для таких инициатив.

Каждый из трех видов гражданского контроля имеет свой механизм реализации принадлежащих ему задач, использует для этого присущие ему методы и подходы. В то же время, их деятельность должна отвечать общим требованиям, следовать принципам, позволяющим оптимизировать военно-гражданские отношения, повышать действенность самого контроля. Такими принципами являются:

законность, означающая, что компетенция, полномочия и функции контролирующих структур, их права и обязанности определяются законодательством Российской Федерации, исключающими произвольное вмешательство контролирующих субъектов в деятельность органов управления военно-силовыми структурами, в работу учреждений и предприятий оборонного комплекса;

внепартийность гражданского контроля, означающая отсутствие каких-либо связей должностных лиц и граждан, осуществляющих контроль, с решениями партий, политических движений и иных общественных объединений;

строгое законодательное разделение функций и полномочий различных ветвей и уровней государственной власти в области обороны и безопасности страны;

взаимодействие органов военного управления с государственными органами, общественными и религиозными организациями;

свободный доступ общественности к официальной информации о состоянии дел в военной сфере при соблюдении ограничений, необходимых для сохранения государственной тайны;

строгая ответственность должностных лиц за своевременность, полноту и достоверность представляемой общественности официальной информации;

обязанность органов и должностных лиц военного управления принимать законные и обоснованные решения по относящимся к их компетенции выводам и оценкам надзорных и контрольных инстанций, обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений.

Из всех существующих принципов можно выделить два важнейших, составляющих основу укрепления и развития военно-гражданских отношений.

Первый означает гуманистический подход к военным людям, гарантированное соблюдение прав и свобод личности военнослужащего любого уровня при выполнении им своих должностных обязанностей. Ограничение прав допускается лишь в исключительно конкретных условиях, вызванных создавшейся ситуацией в стране (угроза нападения, агрессия), но в любом случае, обоснованной законодательно.

Второй принцип предполагает, что гражданский контроль должен строиться на основе профессиональной компетентности и исходить, прежде всего, из интересов обеспечения национальной безопасности, а не из партийных и тем более чьих-то субъективных (корыстных ими узковедомственных соображений), не из сиюминутных обстоятельств. Он не должен являться самоцелью. Его смысл состоит не в том, чтобы отнять военно-распорядительные функции у политического и военного руководства. Гражданский контроль призван способствовать выявлению и преодолению негативных явлений в отношениях между военными и гражданскими, служить укреплению внутренней организованности и сплоченности Вооруженных Сил, повышению их боеготовности, обеспечению военной безопасности государства.

Гражданский контроль над военной организацией и военной деятельностью – это многофакторное, многостороннее и многоуровневое социальное образование. Такая интерпретация гражданского контроля позволяет рассматривать его сущностную характеристику в широком и узком смысле слова. В первом случае он представляет собой теорию, практику и форму регулирования военно-гражданских отношений, при которых основные принципы гражданского общества занимают ведущее место по отношению к принципам военного дела. Во втором – гражданский контроль представляет собой систему государственных и общественных институтов, а также осуществляемых ими мер, обеспечивающую соответствие организации и деятельности вооруженных сил конституции, законам государства, основным направлениям военной политики и военной доктрины, концепциям и планам строительства армии, государственным программам вооружения и развития военно-промышленного комплекса, международным договорам в области обороны и безопасности.

Одним словом, гражданский контроль – это многосторонняя система отношений, институтов, установлений и практических мер, способствующая формированию и утверждению в стране широкого социального согласия, консенсуса различных политических и общественных сил по вопросу о состоянии и предназначении вооруженных сил, порядка и правил их применения. Это способ укрепления и развития военно-гражданских отношений в обществе.

Гражданский контроль как сложная и многогранная система не может быть установлен одномоментно, в короткие сроки и не в состоянии охватить в равной степени и одновременно все многочисленные виды военной деятельности, всю военную организацию в полном объеме. Поэтому при создании такой системы очень важно иметь четкое представление о том, что должно находиться в сфере действия гражданского контроля, его приоритеты. К приоритетным направлениям гражданского контроля в Российской Федерации можно отнести:

состояние вооруженных сил, способность ими выполнять свое конституционное предназначение;

предупреждение опасности самостоятельного вмешательства армии в политику;

формирование и исполнение оборонного бюджета;

соблюдение законности в Вооруженных Силах Российской Федерации и других войсках, воинских формированиях и органах, социальную защищенность военнослужащих и членов их семей, а также лиц, уволенных с военной службы;

морально-психологическое состояние вооруженных сил и других войск, авторитет армии в обществе, престиж воинской службы;

выявление и предупреждение ситуаций, связанных с ущемлением прав личности в вооруженных силах, других войсках, деформациями в военно-гражданских отношениях;

постановку и состояние информационной и воспитательной работы в войсках.

Кроме названных, в поле зрения гражданского контроля находятся и другие задачи. Его объектом является весь комплекс вопросов, связанных с формированием военной политики государства, принятием и выполнением военно-политических решений, обеспечивающих развитие и совершенствование военной организации, всей системы военно-гражданских отношений.

Мировой опыт свидетельствует, что процесс взаимодействия военной организации и гражданского общества породил достаточное количество форм гражданского контроля. Наиболее популярными среди них следует считать: наделение парламента контрольными функциями в отношении состояния и функционирования военной организации общества; открытость армии перед обществом; ответственность военачальников всех степеней перед обществом за состояние вверенных им частей и подразделений, их боевую готовность и соблюдение установленных государством норм жизнедеятельности военнослужащих; участие гражданской власти в политическом руководстве военной организацией общества.

Наиболее важной формой гражданского контроля за военной организацией и военной деятельностью, безусловно, выступает парламентский контроль. Своей законотворческой деятельностью парламент, во-первых, придает четкую и жесткую государственно-правовую определенность всем аспектам военного строительства. Во-вторых, он определяет организации и учреждения, в компетенцию которых входят военные вопросы, легитимирует основные направления их деятельности, связанной с обеспечением военной безопасности страны. В-третьих, регулирует отношения между армией и обществом с позиций верховенства закона и в общих интересах народа.

Основными путями формирования целостной системы гражданского контроля над военной организацией и военной деятельностью в Российской Федерации, можно считать:

Во-первых, преодоление сложившихся стереотипов взаимодействия армии с обществом. Необходимо, чтобы не только государство в лице его различных организаций и ведомств, но и само общество способствовало социальной защищенности военнослужащих, повышению престижа службы в армии. Общество должно проявлять интерес к военному делу и одновременно оказывать необходимую поддержку политике в военной сфере.

Во-вторых, формирование самого гражданского общества, степень активности которого поднимается до возможностей надежно контролировать военную сферу. Сегодня становится все очевиднее, что гармонизация военно-гражданских отношений, обогащение их содержания демократическими принципами во многом зависят не столько от преобразований внутри системы власти, сколько от появления в России влиятельных институтов гражданского общества. Такого рода отношения представляют собой необходимое условие самоидентичности, моральной стабильности и высокой эффективности вооруженных сил, что в свою очередь является предпосылкой для стабильности всего общества.

В-третьих, создание самой Российской армии, способной пойти на контроль своей жизнедеятельности и не боящейся самых эффективных форм такого контроля. На этом пути предстоит освоить такую сферу формирования личности военнослужащих, как гражданская социализация – естественный и сознательно организованный процесс освоения военнослужащими традиций, принципов и норм гражданского общества, мотивирующих выбор ими своей гражданской позиции и линии практического поведения.

Строительство профессиональной армии настоятельно требует внедрения в работу с людьми в Вооруженных Силах Российской Федерации новых гуманистических принципов, в основу которых должен быть положен реальный законодательно закрепленный, а не декларативный, «лозунговый» поворот к человеку в военной форме – «гражданину в погонах». Такими принципами могут быть: открытость и органическая связь с гражданским населением, законность, гражданская мотивация воинской службы.

Современное общественное развитие характеризуется взаимопроникновением гражданской и военной сфер жизнедеятельности. Глубина и степень этого взаимопроникновения зависит от зрелости и развитости гражданского общества, военного механизма обеспечения национальной безопасности, традиций и ценностей взаимодействия общества и военной организации, традиционно-исторических условий развития национального военного опыта. В результате процесса взаимодействия гражданской и военной сфер постепенно складываются условия для возникновения такого социального образования, как военно-гражданские отношения, сущностный смысл которых состоит в тесном и органическом единстве гражданских качеств военной организации и военных качеств самого гражданского общества.

Взаимодействие военных и гражданских начал общественной жизни подчинено интересам развития общества, государства и личности, их безопасности. Определяющим социально-политическим фактором возникновения различных типов военно-гражданских отношений является форма (модель) взаимосвязи в данной стране гражданского общества и военной организации государства. В России характер военно-гражданских отношений будет тяготеть преимущественно к отношениям достаточно глубокой интеграции гражданских начал, политической элиты и структур военной организации.

Важнейшим условием такой интеграции является эффективный гражданский контроль над Вооруженными Силами, всей военной сферой.

320