4.2 Структура и компетенция органов специализированных

учреждений ООН

Структура и компетенция органов специализированных учреждений ООН определяются характером и сферой деятельности этих организаций. Специализированные учреждения ООН являются организациями, действующими в экономической, культурной и технической областях международных отношений. Это обстоятельство определяет, с одной стороны, характер компетенции органов специализированных учреждений, а с другой — наличие в большинстве из них помимо основных органов целого ряда специализированных комитетов и комиссий, как, например, Комитет по безопасности на море (ИМО), Международный комитет регистрации частот (МСЭ) и др.

Характер и сфера деятельности различных специализированных учреждений далеко не одинаковы, что, казалось бы, должно было повлечь за собой массу различных структурных особенностей построения этих между­народных организаций. Однако это не так. Структура специализированных учреждений в своих важнейших чертах однотипна и слагается из следующих четырех звеньев.

Высшие органы. Они имеют различные наименования: Конгресс (ВПС, ВМО), Ассамблея (ИКАО, ИМО, ВОЗ). Генеральная конференция (ЮНЕСКО, МОТ), Полномочная конференция (МСЭ), Конференция (ФАО). Согласно учредительным актам специализированных учреждений ООН высший орган определяет направление деятельности этих организаций и выносит решения по наиболее важным вопросам этой деятельности, заключает соглашения с ООН и другими международными организациями, выбирает генерального секретаря, избирает исполнительные органы и рассматривает отчеты о их деятельности, устанавливает основы бюджета организации и др.²³

В состав этого органа входят все государства-члены. Решения высшего органа принимаются простым большинством, за исключением тех случаев, когда по учредительному акту и правилам процедуры высшего органа для принятия решения требуется большинство в /з голосов представителей государств-членов: например, прием в специализированные учреждения новых членов, внесение поправок к уставу (конвенции), утверждение бюджета и т. д. Высший орган может принимать решения, подтверждающие прежние обязательства государств-членов, возложенные на них учредительными актами. Например, согласно ст. 61 Устава ВОЗ каждый член ежегодно представляет Организации доклад относительно принятых им мер и достигнутых результатов в улучшении здоровья своего народа. Очевидно, в случае систематического непредставления таких докладов Ассамблея ВОЗ может вынести соответствующее решение, налагающее на государство-член обязательство представлять такие доклады. Работа высшего органа осуществляется в соответствии с правилами процедуры, специально разработанными и принятыми этим органом.

В качестве примера можно указать Правила процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения, принятые VIII сессией ВОЗ в 1955 году и потом неоднократно пересматривавшиеся, а также Общий регламент, приложенный к Международной конвенции электросвязи 1959 года. Согласно правилам процедуры во время сессий высшего органа последний создает целый ряд своих рабочих органов, например комитет по проверке полномочий, комитет по выдвижению кандидатур и т. д.

Учредительные акты ряда специализированных учреждений (МСЭ, ВПС) предусматривают созыв административных конференций для рассмотрения технических проблем и принятия исполнительных регламентов. Административные конференции подразделяются на обычные и чрезвычайные.

Исполнительные комитеты обеспечивают непрерывность деятельности учреждений в промежутках между сессиями высшего органа и, как правило, несут ответственность перед этим органом.

Комитеты избираются высшим органом из числа государств-членов, которые затем назначают своих представителей для работы в этом органе. Это находится в полном соответствии с межгосударственным характером специализированных учреждений ООН. Однако есть такие учреждения, в которых в состав исполнительных комитетов могут входить отдельные физические лица (специалисты), а не государства-члены. Так, например, в Исполнительный совет ЮНЕСКО избираются отдельные физические лица (специалисты), кандидатуры которых выдвигаются государствами. В настоя­щее время они являются представителями государств, а не частными лицами.

Очень своеобразен состав Административного совета МОТ. Административный совет состоит из 112 членов, указывается в ст. 7 Устава МОТ(56 представителя правительств, 28 представителей предпринимателей и 28 представительств трудящихся). Как видно из ст. 7 Устава, Административный совет состоит не только из представителей правительств, но и из представителей трудящихся и предпринимателей.

Исполнительные комитеты специализированных учреждений ООН — органы ограниченного состава, число членов которых различно в каждой организации. В связи с этим учредительные акты этих организаций устанавливают ряд условий, которые должны соблюдаться при выборах в исполнительные советы и комитеты. Главным из этих условий является необходимость соответствия определенным критериям. Анализ уставов специализированных учреждений свидетельствует о наличии трех групп выдвигаемых критериев. Первая группа: критерий справедливого географического распределения. Его содержит большинство уставов специализированных учреждений. Вторая группа предусматривает необходимость соответствия определенным, специальным условиям, которые в различных специализированных учреждениях различны: например, в МОТ, как уже отмечалось, в соответствии с существующим в этой организации принципом трехстороннего представительства устанавливается определенное соотношение представительства трех групп: правительств, предпринимателей и трудящихся, в сочетании с критерием наиболее высокого промышленного развития страны (пункты 1, 2 ст. 7 Устава МОТ). И, наконец, третья группа — сочетание критерия справедливого географического распределения со специальным условием: например, в ЮНЕСКО — сочетание многообразия культур и справедливого географического распределения. Так, в п. 3 ст. V Устава ЮНЕСКО ука­зывается, что «при избрании членов в Исполнительный совет Генеральная конференция учитывает разнообразие культур и справедливое географическое распределение».

Уставы специализированных учреждений возлагают на исполнительные комитеты ряд ответственных функций: 1) исполнительные комитеты обеспечивают эффективную координацию деятельности организаций, 2) поддерживают контакты с ООН и другими международными организациями, 3) рассматривают и утверждают годовой бюджет учреждений, 4) подготавливают повестку дня заседаний высшего органа, 5) утверждают годовой отчет о деятельности учреждения, 6) рассматривают во­просы персонала, 7) исполнительные советы таких учреждений, как ИКАО, ИМО, назначают генерального секретаря организации, 8) осуществляют связи с государствами-членами и т. д.

В ряде специализированных учреждений, в частности ИКАО и особенно ИМО, непосредственно в учредительных актах предусмотрены очень широкие права исполнительного органа. В частности, в ИМО высший орган (Ассамблея) не имеет права изменить рекомендаций исполнительного органа (Совета), а может лишь вернуть их обратно в Совет со своими замечаниями. Так, п. «i» ст. 15 устанавливает следующее правило: Ассамблея «выполняет функции Организации при условии, что Ассамблея должна передавать вопросы, относящиеся к пунктам «а» и «Ь» ст. 2 , Совету для подготовки любых рекомендаций или документов по ним и что любые рекомендации или документы, представленные Ассамблее Советом и не принятые ею, вновь передаются Совету для дальнейшего рассмотрения с такими замечаниями, какие Ассамблея может сделать».

Расширение полномочий исполнительного органа за счет высшего органа имеет место и в МОТ, где функции Административного совета настолько широки, что по существу охватывают важнейшие стороны деятельности организации.

Административно-технические органы являются следующим звеном в организационной структуре специализированных учреждений ООН. Сюда, как правило, относятся секретариаты, возглавляемые генеральным секре­тарем (генеральным директором).

Сотрудники секретариатов подразделяются на несколько категорий: 1) высшие административные должностные лица: генеральный секретарь и его заместители, 2) эксперты, 3) члены обслуживающего персонала. Правовое положение каждой категории различно. В большинстве специализированных учреждений генеральный секретарь избирается верховным органом (МСЭ, ВПС, ВМО, ВОЗ, ЮНЕСКО, ФАО); в таких организациях, как МОТ, ИМО, ИКАО, где права исполнительного органа (Совета) расширены, назначение производится последним. В практике этих организаций, например в МСЭ, в прошлом имели место случаи, когда генеральный секретарь и его заместители избирались на неопределенный срок. Это приводило к тому, что эти высшие должностные лица работали без достаточного уважения к ин­тересам всех членов Союза, допускали нарушения правил найма персонала, расходования средств и т. д.

Остальной персонал секретариата назначается генеральным секретарем согласно положению о персонале, утвержденному высшим органом учреждения. Подбор сотрудников аппарата должен производиться на широкой географической основе и с учетом их квалификации.

Функции секретариатов состоят в публикации документов, принимаемых различными органами специализированных учреждений, в составлении отчетов о деятельности этих организаций, в выполнении консультативных функций, в сборе информации по всем вопросам, относя­щимся к международному регулированию различных областей, составляющих предмет деятельности специализированных учреждений.

Специализированные комиссии и комитеты носят: 1) постоянный характер, 2) их существование объясняется специальной сферой деятельности учреждений, 3) они являются неотъемлемой частью структуры ряда специализированных учреждений. Например, Сектор стандартизации электросвязи, Сектор радиосвязи, Сектор развития электросвязи — в МСЭ; Комитет по безопасности на море — в ИМО; Аэронавигационная комиссия — в ИКАО.

Эти органы необходимо отличать от временных комитетов и комиссий по техническим вопросам, создаваемых на определенные сроки для выполнения конкретных, отдельных поручений. Например, создание таких технических комиссий предусматривает ст. 19 Конвенции ВМО, в которой указывается, что «Конгресс может учреждать комиссии, состоящие из технических экспертов для изучения всех вопросов, входящих в ведение организации и для представления Конгрессу и Исполнительному комитету рекомендаций по этим вопросам». Это — временные комиссии, создаваемые по мере надобности.

Специализированные комитеты и комиссии имеют следующий принцип построения. По образцу исполнительных советов членами одних

комитетов являются государства-члены, которые для работы в этих органах

назначают своих представителей. В состав других — в Комиссию по воздушной навигации (ИКАО) и Международный комитет регистрации частот (МСЭ) - входят не государства-члены, а отдельные физические лица, кандидатуры которых выдвигаются государствами из числа лиц, обладающих соответствующей квалификацией.

Функции специализированных комитетов и комиссий, заключаются главным образом в рассмотрении специальных, технических вопросов; так, в обязанности Комитета по безопасности на море (ИМО) входят вопросы, имеющие отношение к навигационным средствам, конструкции по оборудованию судов и т. д. Задачи Международного комитета регистрации частот заключаются в регистрации частотных присвоений, сделанных различными странами, и т. д.

В ряде специализированных учреждений, таких как ВОЗ, ВМО и ФАО, существуют региональные ассоциации (организации). Так, например, Всемирный метеорологический конгресс учредил региональные ассоциации ВМО в шести районах: I район — Африка, II район — Азия, III район — Южная Америка, IV район — Северная и Центральная Америка, V район — юго-западная часть Тихого океана, VI район — Европа.

Как это очевидно из самого названия, в региональные ассоциации входят государства определенного географического района, в то же время являющиеся членами всемирной организации. Региональные организации работают под контролем всемирной организации, являясь неотъемлемой частью этой организации. Их создание определяется спецификой и потребностями отдельных областей — метеорологии, здравоохранения и т.п., — являющихся прежде всего предметом регулирования во всемирном масштабе. Каждая региональная ассоциаций имеет своего президента и вице-президента, а также бюро. В ее обязанности входит содействие выполнению резолюций верховных и исполнительных органов всемирной организации в соответствующих районах.

Такова структура по существу главных органов специализированных учреждений ООН. Помимо этого, в данных организациях действует большое количество различного рода комитетов и комиссий, имеющих вспомога­тельный характер, например правовые и финансовые комитеты, ряд органов, создаваемых по мере надобности от случая к случаю. Таким образом, специализированным учреждениям как международным организациям присуща разветвленная система органов, большой обслуживающий персонал.

Бюджет. Учредительные акты всех специализированных учреждений ООН содержат соответствующие положения о бюджете и расходах организаций, согласно которым бюджет организаций утверждается их высшими органами. В одних случаях высший орган устанавливает общую сумму расходов организации на срок между сессиями высшего органа. И в пределах этой общей суммы уже исполнительный орган утверждает годовой бюджет организации (МСЭ, ВМО). Так, например, п. 5 ст. 15, Международной конвенции электросвязи 1959 года содержит положение, согласно которому «Административный совет рассматривает и утверждает годовой бюджет Союза с учетом установленного Полномочной конферен­цией предела расходов».

Как правило, это имеет место в тех учреждениях, в которых высший орган собирается на свои сессии раз в пять лет. В других случаях высший орган утверждает строго определенный бюджет. Такое положение существует в большинстве специализированных учреждений.

Бюджет слагается из взносов государств-членов. В каждом специализированном учреждении имеется своя шкала взносов, утвержденная высшим органом. Размеры членских взносов отдельных государств-членов определяются исполнительным органом организации или генеральным секретарем (ВМО, ЮНЕСКО, ИМО и др.).

Практически все специализированные учреждения, согласно соглашениям с ООН, представляют свой бюджет на рассмотрение Генеральной Ассамблеи, которая может делать по этому вопросу соответствующие рекомендации учреждению. Исключение составляют МБРР и МВФ.

Так, например, п. 3 ст. XV соглашения между ООН и ВОЗ содержит следующее правило: «Всемирная организация здравоохранения обязуется передавать ежегодно Организации Объединенных Наций проект своего бюд­жета одновременно с его передачей членам своей организации. Генеральная Ассамблея рассматривает бюджет или проект бюджета Всемирной организации здравоохранения и может давать последней рекомендации по любому пункту или пунктам бюджета».

Можно указать также на Резолюцию 1869 от 20 декабря 1962 г. под названием «Административная и бюджетная координация между Организацией Объединенных Наций, специализированными учреждениями и Международным агентством по атомной энергии», принятую XVII сессией Генеральной Ассамблеи ООН, в которой содержалось следующее постановление: «Генеральная Ассамблея: 1) принимает к сведению доклад Консультативного комитета по административным и бюджетным вопросам об административных бюджетах специализированных учреждений и Международного агентства по атомной энергии на 1963 год, 2) обращает внимание специализированных учреждений и Международного агентства по атомной энергии на соображения и замечания, содержащиеся в докладе Консультативного комитета по административным и бюджетным вопросам, и на мнения, высказанные в Пятом комитете на XVII сессии Генеральной Ассамблеи»²⁷.