4.5. Сущность правового механизма соглашений о разделе продукции (срп)

В условиях глобализации мировой экономики наблюдается четкая тенденция развития договорных форм прямых иностранных инвестиций, осуществляемых в особо крупных размерах. В Сеульской конвенции об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций (МИГА) 1985 г. в качестве прямых капиталовложений рассматриваются такие новые формы инвестиций, как договоры об обслуживании и управлении, договоры целевого долгосрочного займа, связанного с капиталовложениями, соглашения о франчайзинге, лицензионные договоры, договоры о финансовой аренде (лизинге), соглашения о разделе продукции. Общим для этих договоров является то, что доход инвестора напрямую зависит от производственных показателей предприятия *(313).

Происхождение соглашений о разделе продукции связано с эволюцией концессионных договоров, которые широко применялись, в частности, в России в 20-30-е годы XX в. Однако особенность последних заключалась в том, что эти концессионные соглашения по своей правовой природе носили административный характер. Концессионные договоры времен нэпа в большей степени относятся к классическому типу концессионных договоров, которые предоставляли частному лицу принадлежащее государству право на осуществление соответствующей деятельности *(314).

Соглашения о разделе продукции как гражданско-правовые договоры стали распространяться в практике заключения контрактов в сфере добычи полезных ископаемых в развивающихся странах в 70-х годах прошлого века.

Потенциал природных ресурсов в экономике России трудно переоценить. Видимо, еще долгое время нашей стране суждено оставаться энергетической кладовой мирового хозяйства. Не будем здесь останавливаться как на положительном, так и на отрицательном воздействии этого фактора на устойчивое развитие российской экономики. Не секрет, что экспорт полезных ископаемых и сырьевых ресурсов по-прежнему приносит основную часть валютных поступлений в бюджет государства. Соглашения о разделе продукции как механизм привлечения инвестиций и внутренних, и внешних путем использования продуманных долгосрочных программ должны послужить в конечном итоге выравниванию количественных и качественных экспортно-импортных показателей нашей страны. Будучи капиталоемкими отраслями производства, добыча минерального сырья, нефти и газа не может активно развиваться без серьезных инвестиций, в том числе иностранного происхождения. Между тем в современных российских условиях иностранный инвестор не имеет устойчивых гарантий и соответственно надлежащих возможностей для осуществления производственной деятельности в данной сфере. Связанный с этим предпринимательский риск в совокупности с естественными для недропользования геологическими рисками ведет к сокращению инвестиционного предложения и оттоку капитала из страны. В результате государство не только не может в достаточной мере привлечь иностранный капитал, но и не стимулирует вложения в производство российского капитала.

Основными правовыми формами реализации взаимоотношений собственника недр и инвестора действующее российское законодательство считает лицензию, выдаваемую государственным органом в административном порядке, и соглашение о разделе продукции, которое по своей правовой природе является хозяйственным договором, носящим частноправовой характер с элементами публичных правоотношений. Кстати, Закон об иностранных инвестициях 1999 г. рассматривает в качестве прямой инвестиции только финансовый лизинг и даже не упоминает соглашения о разделе продукции.

Такая новая форма правовых взаимоотношений между государством, собственником недр, и инвестором была юридически закреплена Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (далее - Закон о СРП). Данный Закон установил равноправные договорные отношения между государством и инвестором.

В соответствии со ст. 2 Закона о СРП соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее - инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения "в соответствии с положениями настоящего Федерального закона".

Закон о СРП был принят в развитие законодательства России в области недропользования и инвестиционной деятельности. Он устанавливает правовые основы отношений, возникших в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиск, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений.

Применительно к отношениям, связанным с осуществлением инвестиций, в том числе вытекающим из указанных выше договоров концессии и СРП, принято различать договорные и государственные гарантии. Договоры концессии и СРП регулируют гражданско-правовые отношения, в которых участвует государство. Участие государства в договоре представляет собой форму договорной гарантии инвестиций. Административно-правовые отношения, возникающие между государством и инвестором, получившим разрешение (лицензию) государства на осуществление инвестиционной деятельности, предполагают применение государственных гарантий, предусматриваемых в Законе об иностранных инвестициях. Этот Закон не касается сферы гражданско-правовых отношений, и поэтому отсутствие в нем регулирования договорных форм инвестиций вполне объяснимо.

Теория и практика международного инвестиционного права к прямым инвестициям, осуществляемым на договорной основе, относят также концессионные договоры и получившие распространение в области добычи полезных ископаемых соглашения о разделе продукции. Закон об иностранных инвестициях не предусматривает эти виды прямых иностранных инвестиций. По своей юридической сущности и СРП, и договор концессии являются гражданско-правовыми или договорными формами государственной гарантии. Заключая СРП или вступая с иностранным инвестором в договор концессии, государство в лице уполномоченного органа формирует гарантии, предоставляемые непосредственно стороне, участвующей в договоре (соглашении), - иностранному инвестору. Предоставление особых государственных гарантий непосредственно на договорной основе обусловлено тем, что оба вида прямых инвестиций, как правило, связаны с большим объемом инвестирования, длительным сроком окупаемости затраченных средств и высоким риском потерь или убытков.

В соответствии с международно-правовой практикой прямые инвестиции включают также иностранные инвестиции, осуществляемые на основе СРП, предполагающих длительную совместную деятельность, а также совместное участие сторон в договоре, в прибылях или убытках как результатах совместной деятельности.

С точки зрения мирового опыта договоры типа СРП - это закономерный эффективный способ выстроить взаимовыгодные отношения между государством, владельцем недр, и частным предпринимателем. При этом путем использования гражданско-правовых норм в деловой практике России, например в сфере недропользования, создается особый механизм стабильных и взаимовыгодных отношений между государством и инвестором - механизм, который может обеспечить реальный выход страны из экономического кризиса, несмотря на инфляцию, отсутствие стройной налоговой системы, наличие политической и законодательной нестабильности.

В ходе подготовки осуществления соглашения о разделе продукции совместными усилиями государства и инвестора устанавливается реальная цена аренды месторождений. Механизм раздела продукции прост и понятен: инвестор произвел продукцию, заплатил за право пользоваться недрами (роялти), компенсировал свои расходы, поделил прибыльную продукцию с государством, из своей прибыльной доли заплатил налог на прибыль. Все это регламентируется в весьма подробном соглашении сторон. Главное то, что чем выше доходность деятельности инвестора, тем больше доля государства.

Отличительной чертой СРП является то, что работы осуществляются инвестором за свой счет и на свой риск, инвестор выступает как бы и кредитором, и страхователем государства. Параллельно заключается договор между Россией и ее субъектом, в котором определяются права и обязанности сторон, доля каждой из них в прибыльной продукции государства. Универсальный характер СРП дает возможность его применения в разных отраслях экономики, когда есть что делить.

Преимуществом для государства является также то, что СРП позволяет гибко учитывать особые условия разработки того или иного месторождения в соответствии со сроком и объемом платежа инвестора, т.е. это не прокрустово ложе стандартной налоговой системы, при которой в разработку многих сложных месторождений вообще невозможно вкладывать средства, если всерьез рассчитывать на их возврат. В основе СРП лежит нормальная, справедливая цена. В некоторых случаях она может меняться, может быть даже выше ныне действующих налоговых отчислений, так как не позволяет уклоняться от налогов, а в процессе переговоров ограничивает аппетиты инвестора приемлемым уровнем внутренней доходности, заранее определенной сторонами соглашения *(315).

Важное значение при осуществлении СРП имеют адекватное определение состава и размеров всех возможных видов налогов и платежей инвестора (арендная плата, различные виды бонусов и отчислений в бюджеты всех уровней, налог на прибыль), пропорции раздела прибыльной продукции, ограничение компенсационной (затратной) продукции и возмещаемость видов затрат, размеры и порядок возмещения прошлых затрат государства, а также зависимость этих платежей от текущих экономических показателей реализации проекта. Государство, устанавливая в каждом конкретном случае оптимальный механизм раздела продукции, предусматривает защиту от присвоения инвестором части рентного дохода, превышающего его нормальное вознаграждение с учетом риска (повышение цен на углеводородное сырье, обнаружение запасов, значительно превышающих их оценку на момент заключения СРП, более высокое качество запасов и т.д.).

Однако, по мнению специалистов, практическая реализация Закона о СРП наталкивается на ряд серьезных препятствий, которые сдерживают полное раскрытие потенциала СРП для активного привлечения иностранных инвестиций *(316).

Так, установление нормы ст. 2 Закона, разрешающей "предоставление на условиях раздела продукции не более 30% разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых", считается нецелесообразным. В перечень объектов, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП, часто включаются слабоизученные перспективные участки недр, на которых инвестор, осуществляя работы за свой счет и на свой риск, может получить новые запасы полезных ископаемых, которые будут приплюсованы к известным и дадут общее превышение 30%-ной квоты. Поэтому необходимо внести изменения, в соответствии с которыми ограничение по квоте не распространялось бы на запасы, разведанные и поставленные на государственный баланс инвестором после подписания СРП.

Далее, ч. 12 ст. 44 Закона о СРП предусматривает, что любые споры по вопросам пользования недрами на условиях раздела продукции разрешаются согласно условиям, указанным в соглашении, при этом учитывается специфика отношений недропользования в соответствии с условиями СРП, которые включают договорные и публично-правовые отношения. По спорам между участниками договора, возникающим из договорных отношений, стороны вправе в договоре (соглашении) определить порядок их разрешения. По всем иным спорам с участием недропользователя должны применяться общие правила юрисдикции, установленные законодательством России и международными договорами.

Таким образом, после принятия Закона о СРП стало возможным установление договорных отношений между государством и иностранным инвестором. Положение последнего в этих правоотношениях отличается многими особенностями, не характерными для иных сфер деятельности, которые связаны с изъятиями из действующего законодательства или установлением особого режима в рамках законодательной системы, действующей для всех субъектов предпринимательской деятельности. Следовательно, для полноценного правового регулирования взаимоотношений государства и инвестора требуется детальная регламентация, исключающая неясности и возможность двоякого толкования.

Хотя на данный момент законодательство о СРП практически завершено, в рамках принятых нормативных актов существует, как уже говорилось, множество противоречий. В связи с заинтересованностью участников соглашений в детальном правовом регулировании своих взаимоотношений должны быть предприняты усилия со стороны государства для совершенствования законодательства о соглашениях о разделе продукции.