184. Расскажите подробнее о стадии законодательной инициативы

Первой стадией законодательного процесса во всех парламентах мира является законодательная инициатива. На этой стадии субъекты законодательной инициативы вносят на рассмотрение парламента законопроекты.

В России законопроекты вносятся в Совет Государственной Думы - внутренний руководящий орган нижней палаты парламента.

Круг субъектов законодательной инициативы определяется непосредственно Конституцией РФ (ст. 104). Это Президент РФ, Совет Федерации в целом как верхняя палата парламента и каждый его член; депутаты Государственной Думы (каждый в отдельности или группы); Правительство РФ; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения (исключая конституционные законодательные инициативы).

Возможна совместная законодательная инициатива нескольких субъектов.

В число субъектов законодательной инициативы не входят Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный по правам ребенка в РФ, Счетная палата РФ, Общественная палата РФ, Государственный Совет при Президенте РФ, федеральные министры, общественные организации, граждане России.

По ранее действовавшей КонституцииРФ правом законодательной инициативы обладали Генеральный прокурор РФ и федеральные общественные организации, в частности профсоюзы. Сейчас они не пользуются таким правом. Что касается Генерального прокурора РФ, это безусловно явное упущение. Ибо ежедневно сталкиваясь с правонарушениями Генеральный прокурор РФ как никто иной видит пробелы в законодательстве.

Есть мнение, что правом законодательной инициативы следует наделить Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченного по правам ребенка в РФ, Председателя Счетной палаты РФ и Общественную палату РФ.

Конституционная законодательная инициатива, т.е. предложения о пересмотре Конституции или внесении в нее поправок, реализуется значительно меньшим кругом субъектов. Предложить пересмотр или поправки к Конституции могут Президент РФ, Правительство РФ, палаты Федерального Собрания, 1/5 часть депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации (т.е. не каждый депутат в отдельности, а группа численностью не менее 1/5); законодательные (представительные) органы субъектов Федерации (ст. 134Конституции РФ). Как видно, в числе субъектов конституционной законодательной инициативы нет высших органов судебно-прокурорской власти.

Другие государственные органы, общественные объединения, физические лица, не обладающие правом законодательной инициативы, могут вносить законопроекты только через субъектов законодательной инициативы.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Совет Государственной Думы:

а) законопроектов о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных и ординарных (обычных) законов;

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении их на территории России;

в) поправок к законопроектам.

РегламентГосударственной Думы Федерального Собрания от 22 января 1998 г. (с изм.) устанавливает, что при внесении законопроекта в Совет Государственной Думы должны быть представлены:

а) пояснительная записка, содержащая изложение концепции законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае, если реализация закона требует материальных затрат);

д) заключение Правительства РФ (ч. 3. ст. 104Конституции РФ).

Если законопроект отвечает всем требованиям, он регистрируется в Совете Государственной Думы. Назначается ответственный по законопроекту комитет палаты. Законопроект включается в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на предстоящий месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские фракции, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ; Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ, Общественную палату РФ, заинтересованные министерства и ведомства для подготовки отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения на своем заседании направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний.

На стадии подготовки законопроект может быть направлен в государственные органы и другие организации для получения отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной и антикоррупционной экспертизы.

До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы может:

а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта;

б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.

По законопроектам финансово-экономического характера (о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты; выпуске государственных займов; об изменении финансовых обязательств государства и другим законам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет бюджета) требуется обязательная правительственная экспертиза. Отсутствие заключения Правительства РФ может служить основанием для отклонения Советом Федерации указанных законов.

Проект законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, а также проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов после их внесения в Государственную Думу вместе со всеми прилагаемыми к ним документами и материалами направляются на экспертизу в Общественную палату РФ.

В соответствии с УказомПрезидента РФ "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" от 9 февраля 2011 г. N 167*(199)для привлечения общественности к публичному обсуждению законопроектов отныне наиболее важные из них по решению Президента РФ публикуются в СМИ и насайтеГосударственной Думы в Интернете. Для этого разработчики законопроектов размещают в сетях Интернета на своих официальных или специально созданных сайтах не только тексты будущих правовых актов, но и пояснительные записки и финансово-экономические обоснования. А через 90 дней после завершения общественного обсуждения доклад о его результатах должен быть представлен Президенту. Кстати, во время интернет-дискуссии по проекту закона "О полиции", которая проходила в 2010 году, поступило больше 20 тысяч предложений; на законопроект "Об образовании" - 11 тысяч откликов. Предполагается практиковать общественное Интернет-обсуждение резонансных законодательных инициатив депутатов. Чтобы такое массовое обсуждение было конструктивным, необходимо вместе с обнародованным законопроектом сразу представлять список экспертов, которые будут отбирать самые ценные идеи. Этот список должен состоять из независимых экспертов, неангажированных практиков, ученых, имеющих не только высокую профессиональную репутацию, но и общественное признание.

Эффективность законодательства в определенной степени зависит от правовой и общественной экспертизы законопроектов. В целях обеспечения борьбы с коррупцией приняты Федеральные законыот 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (с изм.)*(200), Постановления Правительства РФот 5 марта 2009 г. N 195"Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции"*(201)иN 196"Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции"*(202). Порядок и условия аккредитации экспертов для проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) устанавливаются Министерством юстиции РФ.

В целях повышения эффективности законодательной деятельности Государственной Думы созданы два научно-консультативных органа - Совет по совершенствованию законодательства и Экспертный совет при председателе Госдумы.