Глава 31. Адміністративне право окремих західноєвропейських країн

рел спочатку стоять Конституція, конституційні закони, потім інші нормативно-правові акти, приписи, що не мають внутрішньо-управлінського значення, статути, звичаєве право, міжнародне право.

Нормативно-правові акти, що приймаються суб'єктами адміністративного права (носіями публічної влади), є законами лише у матеріальному сенсі. Вони є засобом звільнення законодавця від другорядних проблем. Видання таких актів розцінюється як спрощена форма законодавства, вони приймаються на підставі доручення законодавця і підпорядковані закону. Ряд адміністративних актів не мають нормативного значення: циркуляри, директиви, плани тощо.

Адміністративний акт, що є класичним інструментом німецького адміністративного права, охоплює окремі заходи управління, що регулюються загальними правовими нормами. Конструкція адміністративного акту, як вважається, має коріння у французькому адміністративному праві, метою його рецепції було забезпечення захисту громадян від управлінських дій. Адміністративним актом є будь-яке розпорядження, рішення, інші публічні засоби, котрі приймаються установою для врегулювання окремого випадку в галузі публічного права і безпосередньо діють ззовні.

Існує декілька підстав для класифікації адміністративних актів. Наприклад, виокремлюють такі адміністративні акти, котрі надають пільги, і такі, що обтяжують (щодо конкретної особи); такі, які повинні виконуватися, і такі, виконання яких не є обов'язковим (за наслідками); попередні, одноразові, тривалі (за часом дії); спрямовані на речі або на особу (за предметом) тощо. Найбільш суттєвим вважається розподіл адміністративно-правових актів на превентивні та репресивні.

Щодо публічно-правового договору, то він лише поступово набув визнання у законодавстві й доктрині адміністративного права Німеччини, адже його природа не характерна для традиційної моделі адміністративно-правового регулювання. Конструкція публічно-правового договору містить три елементи. По-перше, це — договір; по-друге, він поширюється на сферу публічного права; по-третє, він визначає виникнення, зміну або припинення правовідносин.

Державна служба є інститутом адміністративного права, чиновники за своїм правовим становищем відрізняються від службовців, що працюють за наймом. Отже, поняття «чиновник» і «службовець» не є у Німеччині ідентичними.

Для чиновницва Німеччини, як і інших західноєвропейських країн, характерні певні засади: чітка ієрархія, підпорядкування, окре-

541

Розділ XI. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО У СУЧАСНІЙ ЄВРОПІ

ма юрисдикція при порушенні службової дисципліни. Крім цього, до чиновника висуваються певні вимоги: він має бути німцем за національністю, психічно та фізично здоровим, мати стабільне матеріальне становище, має присягнути в тому, що завжди захищатиме вільний демократичний лад, спираючись на Основний Закон.

У Німеччині існує чотири ранги чиновників: нижчий, середній, підвищений та високий. Особливу категорію становлять посадові особи, визначення яких дає кримінальне право. За німецьким кримінальним правом посадовими особами є: 1) чиновники або судді; 2) особи, що перебувають в інших публічно-правових відносинах; 3) особи, які іншим чином здійснюють завдання публічного управління при органі влади або за його дорученням.

Обов'язковим перед зарахуванням на посаду є проходження випробувального терміну. Його тривалість залежить від рангу чиновника: для нижчого рангу — один рік, для середнього - два роки, для підвищеного — три і для вищого — чотири. Це мінімальний термін і тому не підлягає скороченню.

Чиновники призначаються довічно (після досягнення 27-річного віку і проходження випробування). Крім того, виокремлюються чиновники, які проходять випробувальний термін. Є також такі категорії, як політичні чиновники і почесні чиновники.

За німецькою адміністративно-правовою традицією, чиновники перебувають з державою у публічно-правових, а службовці — у приватноправових відносинах. Законодавство щодо чиновників, з одного боку, є частиною правових основ державної служби взагалі, а з іншого — утворює розділ Особливої частини адміністративного права.

У Німеччині не встановлено умови «деполітізації» чиновництва, вони можуть перебувати у політичних партіях, дотримуватися певних політичних поглядів. Але у федеральному законі щодо чиновників встановлено принцип служіння не окремій партії, а усьому німецькому народу. Тому виконувати свої обов'язки чиновник має позапартійно, справедливо, зважаючи на загальний добробут та інтереси суспільства в цілому. Політична діяльність не повинна цьому перешкоджати.

Суттєвими є положення про обов'язок зберігати службову таємницю, заборону страйків, обмеження на спілкування з пресою, обмежені можливості для заняття додатковою діяльністю тощо. Обов'язком чиновника є несення служби з повною віддачею, турбота про подальшу освіту та здоров'я. Держава ж повинна турбуватися про чи-

542