Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

рованості; наявності головного або декількох основних законів, які охоплюють найважливіші норми галузі.

Отже, адміністративне законодавство може бути кодифіковане як у межах своїх загальних засад (загальна кодифікація), так і в межах окремих підгалузей та інститутів права або сфер та галузей управління (спеціальна і галузева кодифікація). У всіх випадках кодифікація виступатиме як узагальнююче об'єднання значної частини існуючого нормативного масиву діючого адміністративного права.

§ 5. Адміністративний кодекс урср 1927р.: з досвіду створення і реалізації

Як відзначалося вище, сучасне адміністративне право України не має єдиного кодифікованого акту, де містилися б основні норми даної галузі. Водночас історія розвитку галузі та науки адміністративного права України знає Адміністративний кодекс, який було прийнято в Українській РСР у 1927 р. Це єдиний приклад кодифікації адміністративного права у колишньому Союзі РСР аж до 1980 p., коли були прийняті Основи законодавства СРСР про адміністративні правопорушення. На підставі згаданих Основ у союзних республіках протягом 1984—1986 pp. були прийняті Кодекси про адміністративні правопорушення. В Українській РСР подібний Кодекс було прийнято 07.12.1984 p., введено в дію 01.06.1985 р. Однак ці кодекси систематизували лише інститут адміністративної відповідальності, тоді як Адміністративний кодекс УРСР регулював значно ширше коло суспільних відносин.

Підготовка Адміністративного кодексу. За п'ять років існування Радянської держави (з 1917 р.) накопичилося чимало правових норм, що регулювали діяльність управлінського апарату. Тому в 1923 р. у Російській Радянській Федеративній Соціалістичній Республіці (РРФСР) вперше було поставлено питання про кодифікацію радянського адміністративного права.

Структура проекту Адміністративного кодексу РРФСР була досить розгорнутою. Однак у процесі роботи кодифікаційної комісії, до якої входили передусім представники Народного комісаріату внутрішніх справ, його обсяг значно скоротився, набув відомчого характеру. Проект дістав назву «Адміністративний статут» і мав регулювати

155

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

діяльність органів НКВС (Наркомат внутрішніх справ). Він складався з двох частин: 1. Форми адміністративної діяльності; 2. Охорона революційного порядку.

Надалі робота над цим документом привела до створення у 1925 р. проекту Адміністративного кодексу РРФСР, який так і не був прийнятий вищим органом влади. Але багато його положень знайшли відображення в окремих актах-правилах, циркулярах, інструкціях центральних відомств, зокрема НКВС. Крім того, сам процес опрацювання проекту мав велике значення для встановлення законності на місцях, результатом чого стало прийняття адміністративних кодексів та інших спеціальних актів у деяких губерніях. Зокрема, у травні 1923 р. Адміністративний кодекс був затверджений в Іркутську.

В Українській РСР паралельно з РРФСР також велася робота з підготовки кодифікованого акту в галузі адміністративного права, яка виявилася успішнішою. Ця робота мала напружений характер. Труднощі пояснювалися тим, що в жодній з країн на той час, крім Португалії, не існувало Адміністративного кодексу, і зарубіжний досвід використати було неможливо.

Водночас серед учених-адміністративістів велися широкі дискусії щодо визначення предмета адміністративного права. Адміністративне право розглядалось у двох значеннях: вузькому — як сукупність поліцейських (пов'язаних із застосуванням примусових заходів) норм (Ю. П. Мазуренко, С. С Кишкін та інші) і в широкому — як сукупність управлінських і поліцейських норм (О. Ф. Євтихієв, В. Л. Кобалевський). Прихильники першої точки зору відстоювали позицію, що Адміністративний кодекс має регулювати виключно діяльність органів НКВС, інші вчені виступали за включення до нього норм, які мали б також регулювати питання управління у різних сферах.

Відомий на той час дослідник А. І. Єлістратов розглядав адміністративне право як таке, що має за мету впорядкувати відносини між людьми в галузі державного управління, а науку адміністративного права — як вчення про правовідносини в галузі державного управління¹.

У серпні 1924 р. проект Адміністративного кодексу УРСР вперше було внесено на розгляд Ради Народних Комісарів республіки. Після

¹ Елистратов А. И. Основные начала административного права. — М., 1914. — С. 1-9. 156