11.2. Сутність, види та джерела фінансування дефіциту бюджету

Як часто показує світова практика, бюджет із видатками, які рівні доходам, виявляється неефективним щодо забезпечення стабільного економічного зростання та уникнення циклічності в розвитку національної економіки. Тому, багатьма державами існуючу недосконалість стараються усунути шляхом управління економічними процесами, зокрема через використання інструменту фінансування частини видатків бюджету за рахунок залучення заощаджень від суб'єктів приватного сектора. Перевищення доходів над видатками бюджету, яке у цьому разі має місце, називається дефіцитом бюджету, протилежна ситуація називається профіцитом бюджету. В науковій літературі термін "дефіцит бюджету" закріпився як характеристика співвідношення між доходами та видатками і часто ототожнюється із терміном "сальдо бюджету".

Дефіцит бюджету за своєю сутністю мас двояку природу: з одного боку, це різниця між традиційними доходами та витратами, з іншого - це сума заощаджень суб'єктів внутрішнього приватного сектора, та нерезидентів, що залучаються державою для фінансування незабезпечених доходами видатків. Форма та спосіб залучення капіталу, а також вид інституційного сектора економіки, чий капітал залучається на фінансування дефіциту бюджету, мають при однаковому дефіциті бюджету різні економічні наслідки. Тому джерела фінансування дефіциту поділяють на:

• внутрішні (їх надають інші органи державного управління; центральний банк; депозитні та недепозитні фінансові установи; нефінансові установи; домогосподарства);

• зовнішні (їх надають органи державного управління; міжнародні організації; фінансові установи, що не є міжнародними організаціями; інші нерезиденти);

• інші (у випадку касового виконання бюджету фінансування дефіциту бюджету може здійснюватись за рахунок касових залишків утворених в минулому році; надходжень від приватизації тощо). Особливістю касового методу виконання бюджету є те, що усі операції фіксуються в момент виникнення права на отримання платежу чи зобов'язання щодо його здійснення. У цьому разі можливе утворення "технічних" джерел фінансування дефіциту бюджету, зокрема за рахунок залишку коштів на бюджетних рахунках, покриття дефіциту за рахунок зміни валютних курсів і т.д. Наприклад, фінансування за рахунок коштів, що надійшли роком раніше від запозичень чи приватизації і які не були використані на фінансування дефіциту бюджету, буде відноситись до джерел фінансування за активними операціями.

У міжнародній практиці переважно використовуються два шляхи розмежування внутрішніх та зовнішніх запозичень: за ознакою резидентності інвестора та за валютою здійснення запозичення. Ознака резидентності використовується як методологічна основа Міжнародним валютним фондом, Світовим банком, Базельським комітетом міжнародних розрахунків та більшістю розвинутих країн світу. Натомість валютна ознака при розподілі запозичень на внутрішні і зовнішні використовується досить рідко, зокрема в Австралії, Франції, Бельгії та практично всіма країнами, що не належать до розвинутих.

В окремих випадках, при відсутності інших можливостей, як джерело фінансування дефіциту бюджету уряди використовують емісійне фінансування, яке залучається від центрального банку (сеньйораж). Емісійне джерело формально не є частиною внутрішніх заощаджень приватного сектора, однак воно впливає на їх реальну вартість внаслідок підсилення інфляції і, фактично, здійснюється за рахунок заощаджень приватного сектора внаслідок їх знецінення. На відміну від інших джерел фінансування, емісійне фінансування не має добровільного характеру. У більшості країн світу існують законодавчо встановлені норми, які забороняють центральному банку здійснювати подібне фінансування дефіциту бюджету. Однак на практиці існує достатньо способів, щоб обійти ці заборони. Серед них: збільшення обсягів перевищення доходів над витратами центрального банку, що не пов'язані з цілями грошово-кредитної політики і спрямовуються в дохідну частину бюджету; проведення центральним банком квазіфіскальних операцій; неформальні тристоронні угоди між урядом, центральним банком та визначеним комерційним банком щодо рефінансування центральним банком такого банку під заставу придбаних в уряду державних цінних паперів.

Як бачимо, спільною рисою усіх джерел фінансування дефіциту бюджету, окрім емісійного, є те що вони є фінансовими заощадженнями приватного сектора економіки, та нерезидентів, що сформувалися після першого розподілу валової доданої вартості (заробітна плата, дохід від власності та прибуток) та перерозподілу за допомогою фіскального механізму, і акумулюються державою на певних умовах. Ще однією особливістю цих надходжень є їх добровільний характер на відміну від, наприклад, податкових надходжень. При цьому, інші умови залучення цих активів можуть суттєво різнитися: у випадку запозичень у приватного сектора основними умовами є поворотність і платність; у випадку приватизаційних надходжень - умовою є обмін цих фінансових активів на реальні.

Таким чином, дефіцит бюджету - це обсяг бюджетних видатків, здійснених за рахунок внутрішніх і зовнішніх фінансових заощаджень інших секторів економіки в тому числі і міжнародної, акумульованих урядом на добровільних засадах протягом поточного чи минулих періодів та, у виняткових випадках, за рахунок обсягу первинної емісії центрального банку.

Крім традиційного показника дефіциту бюджету для більш повної характеристики фінансової збалансованості державних фінансів використовуються й інші показники. Основними з них є такі.

1. Чистий/валовий поточний баланс - обсяг операцій, в результаті яких змінюється вартість активів уряду (таблиця 11.1).

Таблиця 11.1

Баланс операцій уряду згідно з методологією Міжнародного валютного фонду,

прийнятої в 2001 році

2. Первинне сальдо - різниця між доходами та видатками бюджету за мінусом виплати відсотків за обслуговування існуючого боргу. Визначається з метою виявлення впливу здійснюваного фінансування дефіциту бюджету на економічних агентів, які не є кредиторами держави, тобто на реальний сектор економіки.

3. Валові заощадження - різниця між поточними доходами та видатками бюджету за мінусом чистих капітальних трансфертів, в обсяг яких включаються чисті капітальні гранти і податки на капітал.

4. Скоригований дефіцит бюджету - різниця між доходами та видатками бюджету із якої виключені всі або деякі гранти, крупні і рідкісні, неперіодичні операції, які можуть викривити бюджетний аналіз та реальну фіскальну позицію уряду.

Крім рівня загальнодержавного управління існують й інші рівні, які враховують, по-перше, функціонування місцевих органів влади, позабюджетних фондів, зведеного бюджету, по-друге, функціонування підконтрольних державі інших фінансових та нефінансових установ, що працюють на ринкових засадах. Діяльність інститутів, що перебувають у державній власності, значним чином впливає на кінцевий підсумок діяльності сектора загальнодержавного управління, а тому окремий розгляд дефіциту лише на рівні центрального уряду не дає повної картини економічних досягнень та потенційних загроз і обмежує розуміння впливу урядової політики. Тому повний аналіз загального дефіциту бюджету передбачає визначення порівневого дефіциту (рис. 11.1).

Окремими авторами виділяється активний та пасивний дефіцит бюджету. Активний дефіцит бюджету - та частина дефіциту бюджету, фінансування якої здійснюється для забезпечення інвестиційних потреб національної економіки, пасивний - на покриття поточних видатків (соціальні трансферти, виплата зарплати у бюджетній сфері тощо).

Рис. 11.1. Рівні державного сектора, на яких розраховується бюджетний дефіцит

Окремі дослідники вивчали дефіцит бюджету в контексті фаз зростання національної економіки, ними приводиться класифікація дефіциту залежно від чинників, що його зумовлюють. Так дефіцит бюджету, який відображає різницю між поточними державними витратами, скоригованими на зміну обсягу допомоги з безробіття і доходами, які надійшли б до бюджету за умови збереження потенційного обсягу виробництва та незмінної податкової системи, називають структурним дефіцитом. Різниця між фактично спостережуваним дефіцитом і структурним дефіцитом є показником циклічного дефіциту бюджету. Виникнення останнього зумовлене дією автоматичних стабілізаторів законодавчо вмонтованих у бюджетно-податкове законодавство. Чим вища частка еластичних податків у структурі доходів бюджету і більші розміри допомоги з безробіття, тим більшими є коливання циклічної складової сальдо бюджету.

Класифікація дефіциту бюджету за способами Його розкриття приведена на рис. 11.2.

Дефіцит бюджету є багатогранним інструментом, при його фінансуванні використовуються об'єктивні ринкові закони щодо мобілізації фінансових ресурсів. Створюваний дефіцит дозволяє здійснювати пріоритетну державну політику з додаткового стимулювання внутрішнього сукупного попиту у визначених сферах та визначений момент, навіть якщо це не дозволяють наявні доходи бюджету, але є обґрунтовані підстави вважати, що майбутні фінансові ресурси будуть достатніми для повернення запозичень.

Рис. 11.2. Класифікація дефіциту бюджету за способами його розкриття

11.3. Державний борг

Існування в ринковій економіці державного боргу є об'єктивним фактором. Держава, прагнучи використати свої економічні і фінансові ресурси з найбільшою ефективністю, допускає дефіцит бюджету, а для його фінансування залучає додаткові кошти на внутрішньому або зовнішньому фінансових ринках. Ці кошти залучаються для використання в державному секторі економіки і їх ефективного трансформування у зростання доходної частини бюджету. Іншими словами базовою умовою платоспроможності держави є перевищення продуктивності використання позичених коштів над рівнем відсоткових ставок за користування цими позиками. Останнє дає змогу виплатити відсотки за користування залученими коштами, самі позичені кошти і, більше того, отримати додаткові доходи, які можуть бути використані на суспільні потреби.

Державний борг - це загальна сума, на певний момент, непогашених позик, отриманих державою для фінансування дефіциту бюджету та інші визначені законодавством цілі, невиплачених відсотків за обслуговування цих позик, а також наданих гарантій за зобов'язаннями інших державних структур.

Законодавством деталізовано цілі, на які можна робити запозичення, отже державний зовнішній борг формують:

• позики на фінансування державного бюджету (переважно кошти, що позичені у міжнародних фінансових організацій) та погашення зовнішнього державного боргу;

• позики на підтримку стабільності національної валюти (поповнення валютних резервів);

• позики на фінансування інвестиційних та інституціональних проектів національної ваги;

• гарантії іноземним контрагентам щодо виконання контрактних зобов'язань у зв'язку з некомерційними ризиками;

• державні гарантії, що надаються Кабінетом Міністрів України для кредитування проектів, фінансування яких передбачено державним бюджетом України.

Неефективне використання залучених позик може призвести до зростання обсягу державного боргу. У багатьох країнах в бюджетному законодавстві визначена гранична межа величини державного боргу, досягнення якої сигналізує про небезпеку для всієї сфери державних фінансів. В "Бюджетному кодексі України" подібний параметр визначений і для нашої держави: величина державного боргу не повинна перевищувати критичну межу, яка складає 60 % обсягу валового внутрішнього продукту.

Загальні обсяги, структура та динаміка зміни державного та гарантованого боргу України приведена в таблиці 11.2.

Таблиця 11.2

Державний та гарантований державою борг України за 2003-2007 роки

(на 31 грудня щорічно) млн дол. США_____

Як бачимо з таблиці, державний та гарантований борг України протягом зазначеного періоду номінально зростав: якщо в кінці 2003 року він складав 14548,2 мли дол. США, то в кінці 2007 року він склав 17573,2 млн дол. США, а за підсумком третього кварталу 2008 року він дещо зменшився до 17088,7 млн дол. США. Разом з

тим протягом зазначеного періоду державний борг відносно валового внутрішнього продукту не перевищував критичної межі і ця відносна величина мала тенденцію до зниження (рис. 11.3).

Рис. 11.3. Динаміка зміни частки державного боргу України відносно валового внутрішнього продукту протягом 1998-2008 років

За умовами залучення коштіврозрізняють внутрішній та зовнішній борг. Внутрішній державний борг — це сукупність зобов'язань держави перед своїми громадянами (резидентами), які придбали за готівку державні ціні папери (внутрішні державні облігації) або надали державі кредити в тій чи іншій формі.

Зовнішній державний борг - сукупність боргових зобов'язань держави, що виникли в результаті запозичень держави на зовнішньому ринку.

За валютою залученнядержавний борг поділяється на борг у національній та іноземній валюті. Структура державного та гарантованого державою боргу України в розрізі валют погашення станом на 30.09.2008 року приведена в таблиці 11.3.

Таблиця 1.3

Державний та гарантований державою борг України за станом на 30.09.2008 (в розрізі валют погашення) тис. одиниць

Державний борг в іноземній валюті виникає в результаті здійснення безпосереднього запозичення коштів в урядів зарубіжних країн, міжнародних фінансово-кредитних організацій, іноземних банків, а також розміщення державних боргових зобов'язань на міжнародних ринках капіталів. Загальний обсяг зовнішнього боргу оцінюється в доларах США. Внутрішній борг переважно оцінюється в національній валюті. Для залучення коштів емітуються цінні папери, оцінені в гривні, і розміщуються на внутрішньому фондовому ринку.

В таблиці 11.4 приведені відомості про Державний та гарантований державою борг України, зокрема його структура станом на 30.09.2008, за ознакою умовності, а також відомості щодо термінів залучення. Щодо останніх, то розрізняють короткостроковий борг (з терміном погашення до одного року), середньостроковий (від одного до п'яти років), довгостроковий (від п'яти років і більше).

Таблиця 11.4

Державний та гарантований державою борг України за станом на 30.09.2008 (за ознакою умовності) тис. одиниць

За терміном виплатдержавний борг поділяють на капітальний, який включає всю сукупність боргових зобов'язань держави на певну дату, та поточний, який формують платежі за зобов'язаннями, що позичальник повинен погасити у звітному (поточному) періоді.

Інструментами оформлення боргових зобов'язань сектора державного управління можуть бути:

/. Боргові цінні папери - фінансові інструменти, які засвідчують, що дана інституційна одиниця мас зобов'язання, які повинні бути врегульовані шляхом виплати грошових коштів, надання іншого фінансового інструменту чи будь-якого іншого об'єкта, що має певну економічну цінність (облігації, казначейські векселі, та інші короткострокові цінні папери), які надають власнику безумовне право у визначений термін на отримання обумовленої фіксованої суми. Розрізняють короткострокові, середньострокові та довгострокові облігації в залежності від строків обігу за номіналом. Однак в залежності від специфіки різних країн, а також місця знаходження торгових майданчиків, на яких здійснюється їх емісія, їх градація є відмінною. Так, в Україні для внутрішніх облігацій строки обігу відповідно становлять до 1 року, 1-3 роки, 3-5 років, натомість у США дана градація є іншою - відповідно до 1 року (treasury bill), від 1 до 10 років (treasury note), від 10 до 30 років (treasury bond).

2. Кредити і позики - фінансові інструменти, як створюються коли кредитор надає кошти напряму дебітору і в якості засвідчення права власності на актив отримує необоротний документ. У випадку коли кредити і позики стають об'єктом купівлі продажу на вторинних ринках вони переносяться у категорію цінних паперів.

3. Страхові технічні резерви - складаються із вартості активів домогосподарств в пенсійних фондах і резервах із страхування життя, коштів отриманих як передоплата страхових премій, а також резервів на покриття непогашених вимог із страхового відшкодування.

4. Інша кредиторська заборгованість — боргові пасиви, які утворюються пасивно (заборгованість по заробітній платі та соціальних виплатах, податкова заборгованість з відшкодування податкових платежів (ПДВ), термін виплати яких уже настав; заборгованість, що виникла в результаті взяття на себе зобов'язань одного інституційного сектора установою іншого інституційного сектора, сплачені авансом податкові платежі і т.д.

Залежно від методу нарахування процентів за зобов'язаннями борг поділяється: за фіксованими ставками; плаваючими ставками (прив'язані до певних індексів - мінімальних ринкових ставок на провідних міжнародних біржах, індексу інфляції); змішані варіанти, в яких поєднуються елементи фіксованих та процентних ставок; без нарахування доходу (заборгованість бюджету).

Виплата відсотків за борговими зобов'язаннями може відбуватися в кінці терміну (облігації з нульовим купоном, векселі, короткострокові цінні папери, кредити та позики); періодично протягом терміну обігу цінного паперу (дії кредитної позики); не відбуватися взагалі (неоформлена бюджетна заборгованість); постійно - у випадку випуску безстрокових облігацій (консолі).

Розрізняють інші види державного боргу:

/. Номінальна та ринкова вартість боргу.

2. Консолідований та сконсолідований - різниця між ними полягає у тому, що консолідований борг не враховує тієї частини боргу, яка є у власності інших структурних одиниць цього сектора. Тобто, якщо власником частини облігацій боргу центрального уряду виступають позабюджетні фонди то консолідований борг сектора державного управління буде менший на суму цих облігацій. Консолідований метод здійснюється у країнах ЄС натомість у США та Японії офіційно обліковують лише неконсолідований борг.

3) Борг, який обліковується касовим методом та методом нарахувань.

4) Чистий та валовий борг - чистий борг розраховується шляхом віднімання від пасивів, що оформлені певними інструментами, що формують борг, активів за цими ж інструментами.

5) Внутрішній і зовнішній борг - в залежить від резидентності кредитора, або місця розміщення боргових зобов'язань.

6) Ринковий та позаринковий борг - залежить від того, чи обертаються державні боргові зобов'язання на фондовому ринку.

Наявність державного боргу, вимагає заходів щодо його обслуговування, яке включає процес погашення, виплату відсоткових платежів та інших платежів, що передбачені умовами зобов'язання. Погашення боргу - це виплата кредитору основної частини боргу. Воно може відбуватися як за рахунок доходів бюджету, так і внаслідок нових запозичень (рефінансування боргу).

Варто зазначити, що дефініція "державний борг" в різних країнах не є тотожною внаслідок особливостей мови, а також різної методики його підрахунку. Термін "державний борг" може трактуватися як борг центрального уряду (government debt), сектора загальнодержавного управління (general government debt) та суспільний борг (public debt).

Крім боргу органів загальнодержавного управління різних рівнів з метою контролю за показниками боргу, який має вірогідність стати державним у міжнародній світовій практиці обліковують так званий суспільний борг (public debt). Відповідно до міжнародних стандартів ООН, суспільний борг - це сукупність зобов'язань (як наявних, так і юридично оформлених, які забезпечені необхідним фінансуванням, але, внаслідок деяких обставин, не є такими, що набрали чинності), які безпосередньо прийняті на себе державними органами такими як: центральний уряд (або федеральний уряд залежно від політичної організації країни); центральні органи штатів, провінцій, муніципалітетів, регіонів або інші місцеві органи влади; корпорації або підприємства, які знаходяться у державній власності чи контролюються державою інші економічні одиниці, які можуть вважатися державними або квазідержавними (тобто такі, які функціонують як приватні, але користуються державними привілеями), а також сукупність зобов'язань, прийнятих на себе державними органами від імені приватних корпорацій або інших економічних одиниць.

Відповідно до бюджетного кодексу України, державний борг (борг Автономної Республіки Крим чи борг місцевого самоврядування) - загальна сума заборгованості держави (Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування), яка складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави (Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування), включаючи боргові зобов'язання держави (Автономної Республіки Крим чи міських рад), що вступають у дію в результаті виданих гарантій за кредитами, або зобов'язань, що виникають на підставі законодавства або договору. Тобто поняття державного боргу в українському законодавстві є звуженим і включає лише борг рівня центрального уряду, якщо брати визначення міжнародної класифікації. Натомість у вітчизняному законодавстві та в науковій практиці відсутня категорія, яка була б аналогом сектора державного управління, на рівні якого найчастіше і визначається рівень боргового навантаження держави. Борг на рівні місцевих органів влади (обласних державних адміністрацій, крім Автономної Республіки Крим) та позабюджетних фондів відсутній, в силу встановлення законодавчої заборони права цих органів здійснювати запозичення.

Вітчизняне законодавство розрізняє також прямі, боргові та умовні зобов'язання. Прямі зобов'язання - це зобов'язання, що беруться державою як безпосереднім позичальником шляхом випуску державних цінних паперів, укладення угод про позику або іншими шляхами передбаченими законодавством України.

Умовні (гарантовані) боргові зобов'язання - це зобов'язання, що беруться безпосередньо юридичними особами та гарантуються державою, у тому числі зобов'язання за кредитами МВФ, крім випадків їх безпосереднього спрямування до державного бюджету. До вступу в силу державних гарантій операції за зазначеними зобов'язаннями не відображаються в показниках державного бюджету.

Внаслідок використання в Україні касового методу обліку бюджетних операцій, до складу державного боргу не відноситься кредиторська заборгованість не оформлена як державний борг відповідним чином. Це викривляє реальний рівень державного боргу і не дозволяє адекватно оцінювати рівень боргової безпеки.

Обсяг боргу сектора загальнодержавного управління має економічно обґрунтовані межі, вище яких негативні наслідки перевищують позитивний вплив від його подальшого накопичення. Встановлено, що для розвинутих країн такою межею є обсяг державного боргу, який не перевищує 60 % ВВП, а для країн, що до них не належать - 30-35 % від ВВП. Також використовується критерій його відношення до експортних надходжень - 220 %. Принципи, механізми та заходи в сфері управління державним боргом щодо недопущення появи негативних явищ пов'язаних із надмірним рівнем боргового навантаження формують боргову політику держави.