12.3. Система місцевих бюджетів

Система місцевих бюджетів— сукупність самостійних місцевих бюджетів, які не включаються до складу державного бюджету і один до одного.

Місцеві бюджети- це фонди фінансових ресурсів, що формуються і витрачаються на відповідній території. Сутність місцевих бюджетів необхідно розглядати у двох аспектах: як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів для розпоряджання нею місцевих органів самоврядування і як систему фінансових відносин, що складається між місцевим та державним бюджетами та всередині сукупності місцевих бюджетів.

Організація місцевих бюджетів залежить від типу державного устрою країни і поділяється на два види:

- бюджети територіальних громад та інших органів місцевого самоврядування;

- бюджети місцевих державних утворень, які є суб'єктами федерацій (наприклад, бюджети земель у ФРН, штатів у США, суб'єктів федерацій у Російській Федерації)-

У країнах з федеративним устроєм кожен штат чи кантон вирішує питання, які в країнах з унітарним устроєм належать до компетенції центрального уряду. У країнах з федеративним устроєм остаточний розподіл функцій здійснюється на регіональному рівні управління. В багатьох унітарних країнах центральний уряд вирішує, що повинен робити кожен рівень місцевого управління. Рівні місцевого управління можуть співпрацювати, але зазвичай останнє слово у розподілі повноважень залишається за центральним урядом. Проте після розмежування повноважень між місцевими органами влади та державними органами найнижчі щаблі вирішують більшість питань самостійно.

В унітарних державах встановлення адміністративно-територіального поділу належить до відання центральної влади та уряду. У федеративних державах адміністративно-територіальна структура - це компетенція суб'єкта федерації.

Система органів місцевого самоврядування та управління, як правило, будується у відповідності з адміністративно-територіальним поділом країни. Адміністративно-територіальний поділ - це поділ державної території на певні частини з метою найбільш раціонального управління державою.

Найбільш суттєвими для підтримки принципу бюджетного унітаризму є:

• єдина унітарна правова система, встановлена парламентом та сенатом, яка мас виключні повноваження, однак передбачено також ухвалення норм законодавчого характеру регіональними представницькими органами;

• унітарні принципи організації апарату державної служби, наявність інституційних одиниць загальної адміністративної влади, відповідальних на кожному територіальному рівні за національні інтереси та результатами діяльності адміністрації, передусім стосовно суспільної безпеки та порядку;

• законодавче встановлення принципів місцевого самоврядування в регіоні;

• закріплене законом єдине визначення фінансової системи, особливо податкової системи, без уповноваження регіонального самоврядування правом оподаткування, окрім права визначати податкові ставки, категорії податкових знижок тощо;

• заперечення концепції встановлення вищої парламентської палати (сенату) як представника місцевих урядів, який виражає їх інтереси.

В унітарних країнах поняття місцеві бюджети збігається з поняттям бюджети місцевого самоврядування. Оскільки Україна с унітарною країною, тому під місцевими бюджетами слід розуміти бюджети органів місцевого самоврядування.

Конституція України не визначила характеру республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та районних бюджетів. Але їх, безумовно, слід вважати місцевими, оскільки у правовій унітарній державі може бути лише один державний бюджет - бюджет центрального уряду.

Місцевими бюджетами в Україні визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

Місцевий бюджет може розглядатися в трьох аспектах:

- по-перше, це правовий акт, згідно з яким виконавчі органи влади отримують легітимне право на розпорядження певними фондами грошових ресурсів;

- по-друге, це план (кошторис) видатків і доходів відповідного місцевого органу влади чи самоврядування;

по-третє, це економічна категорія, оскільки бюджет є закономірним економічним атрибутом будь-якої самостійної територіальної одиниці, наділеної відповідним правовим статусом.

В Україні існує система так званих зведених місцевих бюджетів. Вони використовуються в процесі бюджетного планування та бюджетного регулювання (рис. 12.3). До місцевих зведених бюджетів в Україні відносять:

- бюджет Автономної Республіки Крим;

- бюджет області;

- бюджет міста з районним поділом;

- бюджет району.

Рис 12.3. Система місцевих бюджетів

Бюджет Автономної Республіки Крим об'єднує республіканський бюджет Автономії та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування цієї автономії.

Бюджет області складається з обласного бюджету та бюджетів районів і міст обласного підпорядкування.

Бюджет району об'єднує районний бюджет, бюджети міст районного підпорядкування, бюджети селищних і сільських рад.

Бюджет міста з районним поділом об'єднує міський бюджет та бюджети районів у місті.

Зведений (консолідований) бюджет України — це сукупність усіх бюджетів, що входять до складу державного та місцевих бюджетів.

12.4. Доходи і видатки місцевих бюджетів

Ключову роль у становленні системи самостійних місцевих бюджетів відіграють їхні доходи та способи, па основі яких вони формуються. Звичайно, потребує вирішення питання зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок податкових надходжень. Ці проблеми потребують ґрунтовних наукових розробок, запровадження зарубіжного досвіду щодо максимізації доходної частини місцевих бюджетів в унітарних державах.

Місцевий бюджет може складатися із загального й спеціального фондів.

Загальний фонд включає надходження з поточного або реєстраційного рахунку фінансового органу на поточний або реєстраційний рахунок платіжними дорученнями, в якому вказуються суми засобів, виділених на видатки установ в розрізі кодів економічної класифікації.

Спеціальний фонд формується з конкретно визначених джерел надходжень і використовується на фінансування конкретно визначених цілей.

За джерелами доходи місцевих органів влади поділяють на податкові доходи, неподаткові доходи (платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної власності, залучені місцевими органами влади на ринку позичкового капіталу), а також трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.

Як зазначалось, за економічною природою доходи місцевих бюджетів поділяють на власні, закріплені і регульовані. Отже, структура доходів місцевих бюджетів включає: міжбюджетні трансферти, власні доходи та регулюючі доходи.

Згідно зі статтею 143 Конституції України встановлено, що власних доходів в обласних і районних бюджетах немає, а є в основному закріплені або залучені, якщо фінансується спільна програма.

Місцеві запозичення- операції, пов'язані з отриманням коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких з'являються зобов'язання перед бюджетом, і операції, пов'язані з поверненням цих коштів до бюджету.

Запозичення до місцевих бюджетів можуть здійснюватися лише до бюджету розвитку або для покриття тимчасових касових розривів під час виконання загального фонду місцевого бюджету протягом бюджетного року.

Тимчасовий касовий розрив- незбіг у часі фінансування видатків з надходженням доходів.

Місцеві запозичення виникають у таких випадках:

- запозичення з бюджетів вищого рівня;

- запозичення в комерційних банках;

- бюджетні гарантії під запозичення комерційних структур, у тому числі на потребу бюджетної сфери;

- випуск муніципальних позик.

Обсяги фінансових ресурсів, які перебувають у розпорядженні місцевих органів влади, постійно зростають (таблиця 12.1). Основу доходів місцевих бюджетів становить податок із доходів фізичних осіб, який, згідно з Бюджетним кодексом України, належить до закріплених за місцевими бюджетами доходів. За період 2003-2007 років зменшилася питома вага закріплених за місцевими бюджетами доходів у їх загальному обсязі - із 44,3 % до 35,0 %, а також питома вага власних доходів місцевих бюджетів - із 18,9 % до 16,9 %. Водночас зросла питома вага між бюджетних трансфертів у загальному обсязі місцевих бюджетів - із 34,2 % до 45,5 % (таблиці 12.2, 12.3). Це пов'язано, головним чином, з тим, що за порівняно постійних обсягів власних надходжень місцевих бюджетів весь час є потреба в підвищенні оплати праці працівників бюджетної сфери, що враховується Міністерством фінансів України при визначенні дотації на вирівнювання місцевих бюджетів.

Таблиця 12.1

Обсяги місцевих бюджетів у 2000-2007 роках

Джерело: дані Міністерства фінансів України та Державного комітету статистики України

Таблиця 12.2

Обсяги власних і закріплених доходів місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів (згідно зі статтями 63 і 69 Бюджетного кодексу України)

Ключову роль у становленні самостійних місцевих бюджетів відіграє порядок здійснення видатків, склад видатків і фінансові нормативи бюджетної забезпеченості які застосовуються при розрахунку обсягів цих видатків.

Кошти місцевих бюджетів витрачаються тільки в тих напрямах і в тих межах, які затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними радами, районними радами та радами місцевого самоврядування. Тобто відповідні ради розглядають подані проекти бюджетів з розрахованими видатками і приймають відповідні рішення, в яких крім обсягів видатків обов'язково затверджують головних розпорядників бюджетних коштів. І тільки ці рішення являються законною підставою для фінансування бюджетних галузей та відповідних програм. Видатки місцевих бюджетів поділяються на:

поточні видатки - це видатки з бюджетів на фінансування мережі закладів, установ, підприємств, організацій та органів, які діють на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів із соціального захисту населення, фінансування бюджетних програм, тощо. - видатки розвитку - це видатки бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності. Це також фінансування капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначення, структурної перебудови як комунального, так і народного господарства. Сюди відносяться також субвенції та інші видатки, пов'язані з розширеним відтворенням.

Таблиця 12.3

Структура власних і закріплених доходів місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів (згідно зі статтями 63 і 69 Бюджетного кодексу України)

Джерело: дані Міністерства фінансів України

Також видатки місцевих бюджетів діляться на:

- видатки першого кошика - це видатки, які згідно з нормами Бюджетного кодексу України враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів і здійснюються з бюджетів на утримання державного апарату, освіту, охорону здоров'я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру і мистецтво, фізичну культуру і спорт.

- видатки другого кошика - це видатки, які згідно з нормами Бюджетного кодексу України не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. До них відносяться видатки на місцеву пожежну охорону, позашкільну освіту, транспорт і дорожнє господарство, експлуатація дорожньої системи місцевого значення, місцеві програми з розвитку фізичної культури та спорту, програми природоохоронних заходів місцевого значення та інші програми затверджені відповідною радою. Видатки бюджету розвитку місцевих бюджетів — це витрати бюджету розвитку місцевих бюджетів. До них належать погашення основної суми боргу місцевих бюджетів (крім позичок на покриття тимчасових касових розривів), капітальні вкладення, внески у статутні суб'єктів підприємницької діяльності.

Видатки місцевих бюджетів можна також поділити на:

- видатки загального фонду - на утримання державного управління, освіту, охорону здоров'я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру і мистецтво, фізичну культуру і спорт, видатки на місцеву пожежну охорону, позашкільну освіту, місцеві програми з розвитку фізичної культури та спорту, інші програми затверджені відповідними радами.

- видатки спеціального фонду - це витрати бюджету розвитку місцевих бюджетів, будівництво, реконструкція, ремонт та утримання доріг місцевого значення, програми природоохоронних заходів місцевого значення, які фінансуються за рахунок фонду охорони навколишнього середовища та інші програми затверджені відповідними радами.

Крім того, видатки місцевих бюджетів поділяються на:

- видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад (їхній розмір і цільове спрямування визначаються місцевими бюджетами цих громад);

видатки, пов'язані із здійсненням районними, обласними радами заходів із забезпечення спільних інтересів територіальних громад (визначаються відповідними обласними і районними бюджетами);

видатки, пов'язані з використанням власних повноважень місцевого самоврядування;

- видатки, пов'язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Вільні бюджетні кошти утворюються в місцевих бюджетах на початку бюджетного року і не враховуються при затвердженні бюджету поточного року. Вони включають:

- вільний залишок коштів;

- суми, додатково одержані в процесі виконання бюджету;

- суми перевищення доходів над видатками в разі збільшення доходів чи економії видатків або з інших джерел.

Вільні бюджетні кошти не може бути вилучено органами державної виконавчої влади вищого рівня. Рішення про використання їх приймають місцеві органи державної виконавчої влади або органи місцевого самоврядування. Ці рішення затверджуються відповідними радами.

Вільні бюджетні кошти можуть бути використані на:

- господарські заходи;

- купівлю акцій або інших цінних паперів;

- інші заходи.

 

12.5. Особливості фінансування органів місцевого самоврядування європейських країн

Для порівняльного аналізу особливостей фінансування органів місцевого самоврядування країни відбирають за типом державного устрою. Оскільки Україна є унітарною країною, тому для порівняння варто порівнювати і використовувати позитивний досвід зміцнення доход мої бази місцевих бюджетів унітарних європейських країн.

У зарубіжних країнах особливостями фінансування органів місцевого самоврядування використовується фінансове вирівнювання - система інструментів та заходів щодо усунення фіскальних диспропорцій шляхом перерозподілу фінансових ресурсів по вертикалі системи бюджетів і по горизонталі між територіальними одиницями. Формула фінансового вирівнювання дає змогу об'єктивно оцінити потребу в централізованій підтримці.

Для України корисним є польський досвід застосування фінансового вирівнювання:

Si+J - вирівнювальний трансферт зміни (області) на бюджетний рік; Р, - базові податкові надходження на душу населення у всіх змінах країни, зібрані у першій половині базового року;

в, - базові податкові надходження на душу населення певної зміни, зібрані у першій половині базового року;

п - кількість населення на ЗО червня базового року;

В|4, - коефіцієнт відношення національних бюджетних доходів бюджетного року до реальних доходів, зібраних протягом першої половини базового року.

Необхідно звернути увагу на те, що вирівнювальний трансферт 8(М безпосередньо залежить від в, і тісно пов'язаний з основним податком, що стягується зміною, а також на чітку процедуру саме пропорційного перерозподілу фінансових ресурсів в процесі фінансування органів місцевого самоврядування.

Крім того, для узагальнення сучасних тенденцій у сфері місцевих фінансів використовують такі показники, як частка видатків місцевих бюджетів у ВВП, частка доходів місцевих бюджетів у ВВП, частка місцевих податків у ВВП, частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів. Частка видатків та доходів місцевих бюджетів у ВВП згруповано в таблицю 12.4.

Таблиця 12.4

Частка видатків та доходів місцевих бюджетів у ВВП

Як видно із даних таблиці 12.4, середній рівень частки видатків місцевих бюджетів у ВВП постсоціалістичних країн становить 7,4 %, що на 6,1 відсоткових пункти нижче, ніж у країнах-членах Європейського Союзу. Середній рівень частки доходів місцевих бюджетів у ВВП постсоціалістичних країн становить 7,6 %, що на 4,9 відсоткових пункти нижче, ніж у країнах-членах Європейського союзу. В Україні

показники частки доходів місцевих бюджетів у ВВП перевищують середній рівень постсоціалістичних країн, але є значно нижчими за середні значення у країнах-членах Європейського союзу, що пояснюється відсутністю ефективних інструментів фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні.

Для проведення порівняльного аналізу доходів місцевих бюджетів європейських унітарних держав використовуються відносні показники структури доходів місцевих. Порівняльний аналіз структури загального обсягу надходжень місцевих бюджетів дає змогу зробити висновок про те, що в більшості країн місцеві бюджети формуються в основному за рахунок власних доходів. Трансферти складають приблизної/З від загальних надходжень (Швеція, Словенія, Словаччина, Чехія, Молдова, Україна, Литва, Латвія, Данія. Великобританія, Франція, Албанія, Португалія, Естонія, Фінляндія). В деяких країнах (Угорщина, Італія, Польща) трансферти складають понад 40 %.

Аналіз динаміки надходжень трансфертів з бюджету центрального уряду до бюджетів місцевих урядів з 1988 року свідчить, що в більшості країн відбулося зростання частки трансфертів у доходах місцевих бюджетів. Лише наприкінці 1990 років відбулося незначне скорочення трансфертів у загальному обсязі надходжень місцевих бюджетів.

У таких країнах, як Великобританія, Італія, Іспанія, Данія, Португалія і Франція рівень цих надходжень перевищує 40 %, у Фінляндії і Швеції він становить близько 20% загального обсягу надходжень до бюджетів місцевих урядів. Системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування цих країн є централізованими, в той час як у Фінляндії, Швеції, де власні надходження складають понад 50 %, системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування можна вважати децентралізованими.

Рівень централізації системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування не впливає на рівень фінансової автономії органів місцевого самоврядування. Наприклад, у Великобританії частка надходжень від операцій з капіталом у загальному обсязі власних доходів бюджетів місцевих урядів сягає 10 %, у той час як у Швеції, Фінляндії, Данії, система фінансового забезпечення місцевого самоврядування яких є децентралізованою, цей показник значно нижчий.

Основну частку — понад 70 % поточних надходжень місцевих урядів, складають податкові надходження. Найвищий рівень податкових надходжень у загальному обсязі поточних доходів - понад 80 % мають Швеція і Данія, найнижчий - близько 52 % - Великобританія. Основну частину податкових надходжень бюджетів місцевих урядів становлять податки з доходів фізичних осіб, податки на прибуток, податки на збільшення ринкової вартості капіталу: у Швеції - 100 %, Данії - 94 %, у Франції та Іспанії цей показник дорівнює приблизно 20 %.

Вагомий внесок у дохідну частину бюджетів робиться завдяки податку на майно. Внутрішні податки на товари і послуги становлять понад 40 % податкових надходжень бюджетів місцевих урядів Іспанії, близько 10 % - у Франції. Неоднорідною є динаміка показників неподаткових надходжень до бюджетів місцевих урядів. Так, у Швеції й Великобританії відбувається збільшення частки доходів від підприємницької діяльності й власності - з 41 до 52 % у Швеції і з 51 до 54 % у Великобританії. У Данії, Франції та Іспанії на початку 90-х рр. цей показник мав тенденцію до підвищення, а наприкінці 90-х рр. вій становив близько 10 %.