Izb_system_1_130

Введение

Австрия является демократической парламентской республикой с федеративным государственным устройством. В состав федерации входят 9 земель: Бургенланд, Каринтия, Нижняя Австрия, Верхняя Австрия, Зальцбург, Штирия, Тироль, Форарльберг, Вена. Земли делятся на общины, в которых осуществляется коммунальное самоуправление.

Первая Австрийская Республика была провозглашена в октябре 1919 года. Государственный строй определяется в первую очередь Федеральным конституционным законом, принятым в 1920 году и вторично введенным в действие в 1945 году (далее – Конституция, ФКЗ). Конституция была разработана при участии крупнейшего юриста-теоретика того времени Ганса Кельзена. Изза споров о необходимости включения в закон раздела о гражданских правах сохранил свою силу Закон 1867 года «Об общих правах граждан королевств и земель, представленных в Имперском совете» (Staatsgrundgesetz uber die allgemeinen Rechte der Staatsburger), получивший статус конституционного и закреплявший основы избирательного права того времени.

Конституция базируется на принципе представительной демократии: вся власть исходит от народа, который реализует её во время выборов и делегирует законодательным, исполнительным и судебным органам. Высшим законодательным органом являлось двухпалатное Федеральное собрание. Федеральный канцлер,

12	Избирательная система Австрии

возглавлявший правительство, был ответствен перед нижней палатой Федерального собрания – Национальным советом. Главой государства был Федеральный президент, обладавший в основном символическими функциями и избиравшийся обеими палатами Федерального собрания на совместном заседании.

В 1929 году в закон были внесены существенные изменения, направленные на усиление исполнительной власти. С тех пор он носит официальное наименование «Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 года, в редакции 1929 года». Согласно этим поправкам изменялось положение Федерального президента и расширялись полномочия исполнительной власти. Были введены прямые выборы президента, с тех пор его избирают на всенародных прямых равных выборах путём тайного голосования; он получил право роспуска Федерального собрания и назначения правительства.

Причиной дальнейшего изменения законодательства была деятельность националистических военизированных организаций. 13 мая 1932 года Федеральным канцлером стал лидер Христианско-социальной партии Энгельберт Дольфус, который установил авторитарный режим, иногда называемый австрофашизмом. В 1934 году после подавления Февральского восстания Федеральный конституционный закон был фактически отменён и была принята новая Конституция, получившая название «Майской» (Maiverfassung). В основу новой Конституции был положен принцип «корпоративного государства», до того успешно реализованный Бенито Муссолини в Италии. В 1938 году произошёл аншлюс и Австрия как независимое государство прекратила существование. Действие Федерального конституционного закона 1920 года было восстановлено только в декабре 1945 года.

Одна из существенных особенностей австрийской Конституции – некодифицированный характер и, как следствие, раздробленность правовых основ. Наряду с Федеральным конституционным законом 1920 года действует ряд других конституционных законов (например, ФКЗ о постоянном нейтралитете, ФКЗ о вступлении Австрии в Европейский союз и др.). Кроме того, конституционные положения содержатся во многих обыкновенных законах. Таковы, например, конституционные положения Закона о гражданстве 1985 года, Закона о политических парти-

Введение

13

ях 1975 года и т.д. Предписания конституционных законов впоследствии включались непосредственно в текст Федерального конституционного закона 1920 года. Однако и сегодня действующая Конституция Австрии представляет собой не единый акт, а серию конституционных актов и конституционных положений, включенных в обычные законы. После вступления Австрии в Европейский союз в ФКЗ были добавлены нормы, определяющие порядок участия Австрии в органах Евросоюза.

Конституционно-правовой статус представительных органов

Одной из ведущих правовых основ стабильности существующего конституционного строя, закрепленных в Основном законе Австрии, является реализация принципа осуществления государственной власти на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную.

Высший орган законодательной власти и орган народного представительства в Австрии — двухпалатное Федеральное собрание, состоящее из Национального совета и Федерального совета. Совместные заседания Федерального собрания проводятся только при приведении к присяге Федерального президента и для принятия решения об объявлении войны.

Статья 24 Конституции гласит, что «законодательная власть Федерации осуществляется Национальным советом совместно с Федеральным советом». Как видно, Конституция Австрии не называет представительный и законодательный орган парламентом, не говорит о его палатах, предпочитая конкретное наименование. Эти конституционные положения свидетельствуют о том, что с формальной точки зрения Основной закон не рассматривает представительное учреждение, осуществляющее законодательную власть, как единый орган, состоящий из двух палат; напротив, он подчеркивает автономность и самостоятельность данных образований.

В научной литературе авторами, например И.П. Ильинским, Национальный совет и Федеральный совет Австрии рассматриваются как особые органы Федерации, при этом они не являются равноправными: Национальный совет, будучи органом общенационального представительства, рассматривается как «главный» законодательный орган, тогда как Федеральный совет, будучи ор-

14	Избирательная система Австрии

ганом представительства земель, лишь участвует в законодательной деятельности1.

Особое значение для определения правового статуса представительных органов приобретает способ их формирования.

Национальный совет Австрии формируется на основании принципа народного представительства с целью выражения в своей деятельности интересов всего народа. Он избирается на пять лет путем всеобщих прямых выборов при тайном голосовании.

Формирование Федерального совета Австрии строится по общему принципу, закрепленному в ст. 34 Конституции, согласно которому единицей представительства выступает субъект Федерации (земля), а количество представителей от каждой земли определяется численностью ее населения. Члены Федерального совета (всего 64) и их заместители избираются ландтагами земель на срок своих полномочий на основе принципа пропорционального представительства (п. 1 ст. 35 Конституции). Каждая из земель представлена в Федеральном совете прямо пропорционально численности ее населения по правилам, закрепленным п. 2 ст. 34 Конституции таким образом, что земля с наибольшей численностью населения выдвигает 12 представителей, а с наименьшей – не менее 3 представителей (например, Нижняя Австрия – 12, а Форарльберг и Бургенланд – по 3). Члены Федерального совета избираются и делегируются ландтагами земель на 4 или 6 лет.

Можно ли говорить в связи с этим, что в Австрии сегодня реализована идея «двойного представительства», высказанная еще в XIX веке французским либеральным мыслителем Б. Констаном? Как известно, Б. Констан видел в верхней палате отдельную ветвь власти, отличая ее от власти законодательной, принадлежащей нижней палате2. При этом он полагал, что палаты в парламенте должны различаться по способам представительства, то есть формирование каждой из палат базируется на своих принципах представительства, отличных от принципов представительства другой палаты. Именно особенности представительства в верхней палате

1 Ильинский И.П. Парламент Австрии / Парламенты мира. М.: Высшая школа ИНТЕРПРАКС, 1991. С.11.

2 Совет Федерации. Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 17.

Введение

15

и служат основанием для ее существования и выполнения определенных функций в системе разделения властей.

Положения ст. 34 Конституции Австрии указывают, что единицей представительства при формировании Федерального совета выступает земля Федерации; представители земли делегируются парламентскими органами земель – ландтагами, избираемыми гражданами земель на тех же условиях, что и Национальный Совет, что подразумевает наличие свободного мандата парламентария. Таким образом, способ формирования верхней палаты в Австрии строится на принципе выборности.

И если в отношении законодательного органа Германии утверждение о наличии в нем «двойного представительства» небесспорно из-за особого порядка формирования Бундесрата и императивного мандата его членов, то Австрию можно отнести к группе стран, в которых эта идея нашла последовательное воплощение: Национальный совет выполняет функцию народного представительства, а Федеральный совет – функцию представительства земель. Как отмечает профессор В.В. Невинский, Федеральный совет является органом представительства земель и участником законодательного процесса. Следует заметить, что австрийские авторы высказывают сходную точку зрения, говоря о Федеральном совете Австрии как об «особым образом структурированном представительстве федеральных земель»3.

Таким образом, исходя из конституционно закрепленного предназначения парламента как законодательного и представительного органа и соответствующих условий для порядка его формирования, которым такой орган должен соответствовать, можно сделать вывод о том, что в Австрии представительная функция парламента как общенациональной корпорации реализуется органом, традиционно именуемым «нижней палатой» – Национальным советом. Орган, традиционно именуемый «верхней палатой», в Австрии реализует на федеральном уровне представительную функцию субъектов Федерации, выраженную законодательными органами государственной власти субъектов Федерации.

3Шамбек Г. К вопросу о значении двухпалатной парламентской системы

//Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 1(42). С. 5.

16	Избирательная система Австрии

Политические системы в землях также построены по принципу парламентской модели. Ландтаг занимает важное место в системе земельных органов, так как он является единственным органом, непосредственно избираемым населением земли. Выборы осуществляются на основе закрепленных в Конституции принципов избирательного права. Срок полномочий ландтагов земель составляет пять лет, за исключением Верхней Австрии, где ландтаг избирается на шесть лет.

Конституционно-правовые основы избирательной системы Австрии

Под термином избирательное право в австрийской правовой доктрине понимается совокупность всех правовых норм, содержащихся в Конституции, избирательных законах, положениях о выборах и иных нормативно-правовых актах, которые регулируют выборы государственных органов или должностных лиц4. В широком смысле институт избирательного права включает в себя все конституционно-правовые и иные законодательные положения, касающиеся регулирования избирательного процесса, от создания избирательных органов и составления списков избирателей до проверки результатов выборов и окончательного установления действительности итогов голосования. В узком смысле слова под избирательным правом понимается право избирать (активное избирательное право) и право быть избранным (пассивное избирательное право).

Представительные государственные органы в Австрии формируются на всех уровнях (федеральном, земельном и муниципальном) путем прямого всенародного голосования, из чего вытекает особый демократический признак парламентов: только они являются государственными органами, легитимность которых производна непосредственно от народа. За исключением Федерального президента, который также избирается непосредственно населением, все другие государственные органы получают легитимность от парламентов различных уровней.

В Австрии представительные органы всех уровней избираются на основе пропорциональной избирательной системы. Это означает, что участие партий или кандидатов в формировании

4 Ucakar K. Das Wahlrecht in Österreich. Wien, 2007. S. 10.

Глава I. История становления избирательной системы Австрии

17

политической воли государства пропорционально их относительной силе и значению, а места в представительных органах распределяются пропорционально общему числу полученных партиями голосов.

Наряду с закреплением основных принципов избирательного права на конституционном уровне федеральные выборы, к которым, кроме выборов в Национальный совет и выборов Федерального президента, с 1995 года относятся также выборы в Европейский парламент, подробно урегулированы в многочисленных федеральных законах, в частности, в Законе о выборах в Национальный совет 1992 года, Законе о выборах Федерального президента 1971 года, Европейском избирательном кодексе и др.5 Законы, регулирующие проведение земельных и муниципальных выборов, принимаются ландтагами земель в рамках их компетенции и в соответствии с федеральными конституционными положениями.

Глава I. История становления избирательной системы Австрии

Исторически процесс формирования демократического избирательного права в Австрии охватывает промежуток времени более чем в 200 лет, в течение которых были закреплены основные принципы и возникли основные институты существующей сегодня избирательной системы.

Институт выборов и избирательное законодательство в его нынешнем виде составляют один из важнейших элементов демократического политического режима. Постепенное расширение избирательных прав граждан явилось безусловным прогрессом в области демократизации. В качестве причин развития избирательного права можно назвать быстрые темпы индустриализации производства, сильное расслоение общества, вызвавшее изменения в социальных структурах, постоянные изменения законодательства, появление рабочих движений и массовых партий.

5 Kodex des österreichischen Rechts. Verfassungsrecht 2008/09. 28 Aufl., Stand 1.9.2008. S. 524–666.

18	Избирательная система Австрии

Требование участия в политической жизни громче всего слышалось именно со стороны рабочего движения, которое путем многочисленных выступлений и демонстраций отстаивало введение всеобщего, свободного и равного избирательного права. В этот период времени имели место многочисленные дебаты относительно избирательного права, так что земельным органам приходилось делать постоянные уступки в отношении расширения избирательных цензов и внесения изменений в действующие конституции.

Буржуазная революция 1848 года, известная также под именем Мартовской революции, положила начало формированию характерных для буржуазного государства демократических институтов, таких как конституция, парламент, местное самоуправление

игражданские права и свободы. Как во внешнеполитическом, так

ив экономическом отношении монархия находилась в крайне сложной ситуации. Страна погрузилась в социальный, политический и национальный кризис. Массы людей вышли на улицы и призывали к введению гражданских свобод: свободы печати, свободы слова, свободы преподавания и обучения и, прежде всего, созданию органа общенародного представительства. Власть вынуждена была пойти на уступки. На этом этапе еще не образовались массовые партии, речь шла о так называемом «привилегированном парламентаризме». Только с появлением массовых партий во второй половине XIX века постепенно были расширены возможности для участия граждан в политической жизни страны.

В1848–1849 годах ландтагами принимаются первые конституции земель. Избирательное право в ландтаги было сильно ограничено и очень разнилось в различных землях.

Год спустя после поражения революции была принята октроированная Мартовская конституция, которая предусматривала двухпалатный парламент. Часть верхней палаты составляли представители ландтагов земель, а другая ее часть формировалась из крупных землевладельцев и должна была отвечать высокому имущественному цензу, в частности, уплачивать определенную ставку налога с имущества. Члены нижней палаты избирались путем прямого всенародного голосования. Правом голоса независимо от размера уплачиваемых налогов обладали собственники домов

иземельных участков, владельцы предприятий, местные пасторы,

Глава I. История становления избирательной системы Австрии

19

офицеры, обладатели ученых степеней и учителя. Однако Мартовская конституция являлась, по сути, формальным документом, поскольку в действительности в стране продолжал существовать абсолютистский режим.

На уровне земель избирательное право регулировалось временным законом о муниципальных выборах, закреплявшим систему непрямых выборов в советы общин от трех избирательных курий. В 1862 году был принят Закон об имперских общинах, которым регулирование избирательного права в ландтаги земель было передано отдельным землям. Выборы ландтагов осуществлялись также на основе куриальной системы.

В1867 году была принята Декабрьская конституция, которая базировалась на пяти основных законах и Законе о делегировании. Пять основных законов составляли: Основной закон об имперском представительстве, Основной закон об общих правах граждан, Основной закон о создании Верховного суда, Основной закон о судебной системе, Основной закон о порядке осуществления государственного управления и исполнения законов. Это была первая Конституция, принятая не императором, а парламентом. Она считалась очень либеральной, поскольку провозгласила Австрию конституционной монархией с традиционной двухпалатной структурой парламента: палатой господ и палатой представителей.

Данная Конституция не внесла никаких реальных изменений в избирательное законодательство. Этому способствовали Конституционная партия и треть членов парламента, которые принадлежали к крупным землевладельцам и из страха перед возможной потерей привилегий выступали против данной реформы. Впоследствии было принято новое законодательство о собраниях и союзах, которое сыграло существенную роль в образовании массовых партий (Христианско-социальной партии и Социалдемократической партии) и тем самым способствовало демократизации общества.

В1873 году была проведена избирательная реформа, в результате которой были увеличены количество мест в палате представителей и срок полномочий парламента. Выборы в палату представителей проводились по мажоритарной избирательной системе; от курии крупных землевладельцев они были прямыми, а от курии

20	Избирательная система Австрии

сельских общин осуществлялись косвенно через выборщиков. Правом голоса обладали все мужчины, являвшиеся австрийскими гражданами и достигшие возраста 24 лет. В действительности же избирательными правами обладали только около 6% мужского населения свыше 24 лет. Высоким оставался имущественным ценз: требуемая сумма минимального ежегодно уплачиваемого налога варьировалась в зависимости от местности и составляла, например, в Вене 10 гульденов. В курии крупных землевладельцев впервые получили право голоса женщины, которые «представляли себя сами».

Витоге реформа не принесла никаких изменений ни в отмене цензовых ограничений, ни в упразднении куриальной системы, ни в упорядочивании избирательного права в австрийской половине империи. Эта ситуация усугублялась тем, что из-за существующих избирательных цензов большая часть населения (мужчины, уплачивавшие прямой налог менее 10 гульденов, и все женщины) была полностью исключена из участия в политической жизни.

В1885 году насчитывалось около 1,7 млн. мужчин, имеющих право голоса, что соответствует примерно 7% населения на то время.

Развитию избирательного права в 1880-х годах способствовали различные инициативы депутатов консервативного и феодальноклерикального клубов6. Влияние групп за пределами парламента было изначально очень низким, так как они не имели достаточной организационной структуры или представляли весьма различные позиции.

Вхристианско-социальном лагере было два разных подхода в отношении дальнейших реформ избирательного законодательства. Карл фон Фогельзанг представил свою концепцию профессионально структурированного общества, в котором члены профессиональных групп должны самостоятельно принимать решения по внутренним вопросам. Участие в политической жизни

6 § 7 Регламента Национального совета Австрии определяет партийную фракцию (клуб) как объединение депутатов, представляющих одну и ту же участвовавшую в избирательной кампании партию, численностью не менее пяти членов. В практике парламентско-политической жизни Австрии в ходе обсуждения законов клубы играют существенную роль, вырабатывая общую позицию партии, предопределяя поведение депутатов, принадлежащих к клубу, при обсуждении закона и при голосовании.