V_A_Chetvernin_Problemy_TGP

ципу. Образованные в бывшей РСФСР (в рамках СССР) администра- тивно-территориальные единицы, населенные преимущественно русскими, в постсоветской России превратились в субъекты Федерации, которые как бы созданы русской нацией – по территориальному принципу. Остальные административно-территориальные единицы, создававшиеся в РСФСР под видом политического самоопределения “советских народов”, превратились в субъекты Федерации, созданные по национальному принципу: каждый этнос создает субъект РФ и тем самым формально конституируется в нацию, хотя и не образующую своего национального государства. Правда, ненцы и буряты номинально образуют по три субъекта РФ, а некоторые российские этносы не имеют даже автономии в рамках субъекта Федерации.

Многонациональный состав Российской Федерации порождает регионализм и проблему сохранения этнополитической и территориальной целостности Российского государства. Будущее России зависит от того, в какой мере ее население сохранится как русско-евразийское этнополитическое сообщество в едином правовом и экономическом пространстве. Причем неофеодальные процессы и явления в посттоталитарной России отнюдь не способствуют сохранению ее целостности.

От реального образования федераций путем децентрализации власти следует отличать конституционные модели образования федеративных государств, которые могут использоваться как юридические фикции. Есть две основные модели, объясняющие первичное соотношение компетенций федерации и субъектов федерации.

Если считать, что федеративное государственное устройство складывается в процессе децентрализации государственной власти, тогда действует презумпция компетентности федерации. Эта презумпция означает, что федеральные органы вправе решать вопросы, поскольку они не отнесены к компетенции субъектов федерации. В этом случае в федеральной конституции должны быть перечислены все вопросы, которые находятся в ведении субъектов федерации.

Если считать, что федеративное государство возникло в результате объединения нескольких государств, передавших часть своей компетенции в пользу федерации, то действует презумпция компетентности субъектов федерации. Она означает, что в ведении субъектов федерации находятся все вопросы, которые не отнесены к федеральной компетенции. В этом случае конституция федеративного государства должна давать исчерпывающее описание федеральной компетенции.

Презумпция компетентности субъектов Российской Федерации закреплена в ст.73 Конституции РФ 1993 г. Но это не значит, что до 1993 г. не было Российского государства и что Россия возникла в результате

151

объединения суверенных республик, краев, областей и т.д. Очевидно, что это конституционная фикция, ибо Российское федеративное государство формировалось после августа 1991 г. путем децентрализации власти в разрушавшемся сверхцентрализованном политическом образовании (СССР, РСФСР), а вовсе не путем объединения ранее суверенных государств.

Суверенитет в федеративном государстве не делится между федерацией и ее субъектами. Федерация – это одно государство, а не союз суверенных государств, отдающих “часть суверенитета” в пользу федеральной власти. Суверенитет – это не количественная, а качественная характеристика публичной политической власти, государства. Это качество верховенства и независимости государственной власти, и это качество нельзя разделить между государством как целым и его частями. Суверенитет федеративного государства, на основе разграничения компетенции, осуществляют все его органы, т.е. федеральные государственные органы и государственные органы субъектов федерации. Все они входят в одну систему государственной власти. В федеративном государстве делится не суверенитет, а компетенция; причем делится таким образом, что суверенитетом обладает федерация (федеративное государство), а не субъекты федерации.

Тема 13. Государственный (политический) режим

Вопросы для обсуждения

1.Государственный режим – характеристика формы или содержания государственной власти?

2.Между либеральной демократией и полицейским государством: “управляемая демократия”?

Из лекции: Признаком любой демократии, прежде всего, являются хотя бы минимальные политические свободы, обеспечивающие формально равный доступ всех (или всех полноправных граждан) к формированию и осуществлению государственной власти, свободную политическую конкуренцию.

Всеобщее формальное равенство в политике предполагает принятие государственных решений по принципу большинства или от имени большинства. Но демократия – это не власть большинства как таковая и не охлократия. Даже реальная власть большинства – сама по себе, не ограниченная принципом верховенства прав индивида, вне развитой правовой культуры – легко вырождается в тиранию меньшинства, в ав-

152

торитарный режим.

Демократия как устойчивая государственная форма существует лишь постольку, поскольку в национальной правовой культуре достигнут некий консенсус по поводу прав человека и соблюдается конституционный запрет отменять или умалять признанные в государстве права и свободы человека и гражданина – запрет, действующий для любого большинства. Таким образом, реально демократия возможна лишь как правовая демократия, в которой “воля народа” или “власть народа” ограничены требованием признавать, соблюдать и защищать права человека. Декретирование политических свобод там, где эти условия не соблюдаются, оборачивается “одноразовой” демократией – закономерно приводит к тому, что, пользуясь политической свободой, к власти приходят такие группы, которые первым делом ликвидируют эту свободу и устанавливают авторитарный режим.

Либеральная демократия В частности, К участию в выборах допускаются все полноправные

граждане и их объединения – за исключением тех, кто преследует цель свержения демократического государственно-правового режима и иные антиправовые цели.

Так называемая социальная демократия (аналог “социального правового государства”)

“Суверенная демократия” – это, на первый взгляд, плеоназм, такой же как и “суверенное государство” – если исходить из понятия государственного суверенитета. Но если иметь в виду потестарную трактовку суверенитета (“власть суверенная – ничем не ограниченная”), то на поверку оказывается, что эта вербальная конструкция, тесно связанная с идеей “народного суверенитета”, призвана обосновать неограниченность воли большинства (правящей группы, выступающей от имени большинства) при определении общественного и политического строя. Идеология, пропагандирующая “суверенитет народа”, утверждает, что “народ” (некая абстрактная целостность) волен устанавливать такой режим государственной власти, какой ему выгоден и угоден, и при этом не связан никакими правами индивида: нет неотъемлемых прав и свобод, “народ” как суверен волен определять, что можно и что нельзя в рамках правовой свободы, и никто не может навязывать “суверенному народу” какое-то иное видение демократии.

Действительно, реальная демократия не может быть выше уровня правовой культуры в стране, демократию нельзя “экспортировать”, и в неразвитой правовой культуре не может быть демократии. Но в науке, следуя завету Конфуция, нужно называть вещи своими именами, и если в стране формируется авторитарный режим, не нужно обзывать его

153

“суверенной демократией” – от этого он не перестанет быть авторитарным.

Принято различать непосредственную (прямую) и представительную формы демократии. Представительной демократией называют осуществление государственной власти избираемыми представителями народа. По существу, представительная демократия – это и есть демократия в современном смысле. В современном демократическом государстве власть осуществляется “от имени народа” и “в интересах народа”. Причем демократические выборы – это не прямая демократия, а необходимая предпосылка и процедура представительной демократии.

В демократическом государстве легитимность (рационально-пра- вового типа) обеспечивается представительным характером высших органов государственной власти. “Представительный” не значит обладающий прерогативой нормотворчества. Однако демократия предполагает, что основные законотворческие полномочия принадлежат представительным органам. Представительными являются не только коллегиальные, но и единоличные органы государственной власти. Однако между ними есть различие. Единоличный орган (избираемый народом президент) является представителем большинства избирателей, участвовавших в выборах. В коллегиальных же представлены и меньшинства. Правда, и в коллегиальных органах, например парламенте, представители большинства могут игнорировать интересы меньшинства (фактически это вопрос политической культуры).

Непосредственная демократия (“прямое народоправство”) означает принятие политических решений, непосредственное осуществление государственной власти всей совокупностью полноправных граждан или их большинством (в данном контексте народ – это совокупность полноправных граждан). Такая форма демократии характерна для государства типа античного полиса (гражданской общины), т.е. для исторически неразвитой государственности республиканской формы при относительно малой численности населения, проживающего на малой территории. Признаком прямой демократии является народное собрание, в котором участвуют все полноправные граждане. Прямая демократия не характерна для современного территориального государства и возможна скорее как форма местного самоуправления.

Элементы прямой демократии сохранились, например, в некоторых швейцарских кантонах, в которых раз в году проводится собрание граждан, имеющих право голоса. Такое собрание открытым голосованием принимает решения по вопросам компетенции кантона и выбирает должностных лиц кантона. Но и в таких кантонах действуют кантональные парламенты. В других кантонах, как и на уровне феде-

154

рации, существует представительная и так называемая полупрямая демократия. Последняя означает, во-первых, право на референдум по инициативе народа: правительство представляет народу все намеченные законопроекты, и в случае инициативы определенного числа граждан законопроект или закон, принятый парламентом, но еще не вступивший в силу, выносится на референдум. Во-вторых, “полупрямая демократия” гарантирует права на законодательную и конституционную инициативу народа: население кантона путем сбора необходимого количества подписей может потребовать изменения или отмены существующего закона либо принятия нового закона; также население может потребовать изменения конституции кантона. На уровне федерации действует только право на конституционную инициативу народа.

Плюрализм (полицентризм) и “народовластие”. Обычно демокра-

тию объясняют как “народовластие”. В этом контексте понятие “народ” не имеет этнического смысла и не совпадает с понятием “население”. Имеется в виду народ как некая абстрактная целостность – субъект власти. Однако такого субъекта в действительности не существует, и то, что называется народом, состоит из индивидов (граждан), образующих группы с разными и даже противоположными интересами. В процессе формирования и осуществления государственной власти сталкиваются политические элиты, представляющие эти интересы. Если этот процесс происходит по принципу свободной конкуренции множества групп с разными интересами, то это и есть реальная демократия, в условиях которой никакая группа не претендует на то, что она якобы осуществляет “власть народа”. Если же одна из групп монополизирует формирование и осуществление государственной власти, то она может, с целью легитимации своего господства, называть его “народовластием”, отождествлять себя с народом-целостностью, объявлять себя выразителем “общенародных интересов”, представлять себя в качестве руководящей и направляющей части “всего народа”.

“Народовластие”, как и “непосредственная власть народа”, “народный суверенитет”, в современном государстве – это фикции, призванные легитимировать реальное господство отдельных групп.

Реально в современном демократическом государстве нет никакой “власти народа”, тем более – “непосредственной власти народа”, а есть демократически организованная государственная власть – система отношений повеления-подчинения, объединяющая людей (народ) в государство. Строго говоря, идея народовластия и понятие народного суверенитета искажают смысл государственной власти, создают впечатление дуализма власти: есть государственная власть, а есть еще и власть народа, и обе они суверенные.

155

Так называемым источником власти (источником – в смысле демократической легитимации) является не “народ” (абстрактное целое), а большинство (часто относительное большинство) политически активных граждан – большинство тех, что реально участвуют в формировании государственной власти и, возможно, составляют лишь меньшинство народа-совокупности граждан. На выборах конкурируют группы или партии, каждая из которых представляет лишь часть народа – нередко очень малую часть. Побеждают партии, не обязательно выражающие интересы большинства граждан, но имеющие большие ресурсы влияния на избирателей. Попутно заметим, что при тоталитарных режимах народ тоже провозглашается источником власти, а механизм тотальной власти изображается как “народовластие”.

Смысл демократии не в том, что народ провозглашается источником власти, и не в том, что через органы государственной власти якобы “народ осуществляет свою власть”, а в том, что все полноправные граждане (их объединения, организованные группы) формально в равной мере допускаются к власти. Такой формально равный доступ означает фактически неравную меру политического участия граждан, фактически неравное выражение государством интересов разных групп. Существует неравенство ресурсов политического влияния: есть группы с малыми ресурсами (безработные, пенсионеры, инвалиды и т.п.), а некоторые финансово-промышленные группы способны чуть ли не предопределять результаты выборов. Но пока сохраняются формальное равенство и свободная конкуренция множества групп, пока политическое участие не является привилегией какой-то одной группы, в государстве будет не моноцентризм, а полицентризм, не “народовластие”, не олигархия и не “моно-архия”, а полиархия (как предложил называть реальную демократию Р. Даль).

Далее, поскольку государственная власть осуществляется аппаратом, то “осуществление народом своей власти непосредственно” (следовательно, помимо аппарата государственной власти) – это нонсенс. В современной демократии не может быть “прямого народоправства”. Выборы должностных лиц государства и референдум – это не “высшее непосредственное выражение власти народа”, а лишь участие политически активных граждан и их объединений в процессе формирования государственной власти (выборы) и в процессе принятия государст- венно-властных решений (референдум).

Так, сами по себе выборы и выборность государственных органов являются атрибутом республиканской формы правления, а не демократии. О демократическом характере выборов свидетельствует то, в какой мере все политически активные граждане и их объединения до-

156

пущены к участию в выборах. Выборы могут быть прямыми и косвенными; прямые выборы означают большую меру участия граждан, но вовсе не “прямое народоправство”. Депутаты реально могут и не выражать интересы своих избирателей: на свободных выборах побеждает не тот, кто представляет интересы большего числа избирателей, а тот, чья программа будет составлена и представлена так, что она окажется для избирателей более привлекательной нежели другие программы. Так что демократические выборы – это отнюдь не “осуществление народом своей власти непосредственно” (такого субъекта просто нет), а конкуренция за доступ к власти внутри народа-совокупности граждан.

Референдум – это принятие государственно-властного решения непосредственно гражданами. Но и в этом случае следует говорить лишь об участии граждан: вопрос, выносимый на референдум, формулируется компетентным государственным органом. И только если референдум проводится по инициативе граждан, это – элемент “полупрямой демократии” швейцарского типа. Однако референдум “в порядке народной инициативы” – это редкость для демократических стран. Практика показывает, что обычно референдум проводится тогда, когда компетентный государственный орган заинтересован в его проведении, а вопрос референдума формулируется так, чтобы гарантировать нужный ответ.

Иначе говоря, иногда в представительной демократии высшие государственные органы при решении некоторых вопросов ссылаются на прямое волеизъявление большинства (референдум), и в этом случае они выступают не только как номинальные, но и как реальные представители этого большинства.

Авторитаризм означает такой способ властного управления, при котором сигналы обратной связи, показывающие реакцию общества на управление, блокируются и не воспринимаются аппаратом власти. Сама управляющая система (аппарат авторитарной власти) перекрывает каналы движения этих сигналов, исходящих от управляемой системы. А именно: в условиях авторитарных государственных режимов действует предварительная цензура, нет свободы выражения мнений, свободных выборов, свободы объединений и других политических свобод (либо они существенно ограничены). Здесь – в меру авторитарности – либо просто нет легальных оппозиционных политических партий, не контролируемых властью профсоюзов, либо правящие группы препятствуют деятельности оппозиции. Средства массовой информации формально могут быть и негосударственными, но реально они контролируются авторитарной властью.

Практически любой авторитарный режим представляет собой дик-

157

татуру меньшинства над большинством граждан (подданных). Устойчивость диктатуры меньшинства над большинством обеспечивается благодаря тому, что государство (правительство) строго контролирует и ограничивает возможности самоорганизации в обществе: весьма ограниченно санкционирует создание и деятельность общественных институтов и формирований, средств массовой информации, проведение любых публичных мероприятий и т.д., а также применяет жесткие полицейские меры для пресечения несанкционированной публичной активности. В результате власть меньшинства оказывается непреодолимой для неорганизованных или недостаточно организованных индивидов и социальных групп из состава большинства, поскольку они по отдельности противостоят всему организованному меньшинству.

В зависимости от иерархии в правящей политической группе различаются авторитарные режимы автократические и олигархические.

Авторитарные режимы можно различать и по их социальной ориентации: они могут быть направлены либо на изменение существующей социальной системы, либо на ее консервацию. Эти два вида авторитарных государственных режимов можно обозначить как прогрессистские и консервативные.

Прогрессистские режимы в XX в. возникали в условиях неразвитого гражданского общества. Цель таких режимов – модернизация, догоняющее индустриальное развитие на основе экономического принуждения (например, антикоммунистический режим А. Пиночета в Чили).

Консервативные режимы (например, мусульманские фундаменталистские режимы) возникают в условиях разрушения традиционного общества под влиянием индустриальной цивилизации. Они представляют собой реакцию традиционно правящей политической элиты на ослабление ее господства.

Авторитарное воздействие на общество, даже самое прогрессивное, происходит независимо от воли большинства членов общества (диктатура). Но самый прогрессивный авторитарный режим, тем не менее, имеет вероятность успеха 50%. Это вытекает из самого смысла государственного авторитаризма, разрушающего механизмы обратной связи между государством как управляющей и обществом как управляемой системами. Управляющая система воздействует на управляемую, не обладая при этом достаточной информацией о результатах воздействия, имея ограниченные возможности для корректировки воздействия.

Известны менее жесткие (легитимные) и более жесткие (нелегитимные и поэтому репрессивные) авторитарные режимы. Так, автокра-

158

тия в условиях неразвитой правовой культуры, при традиционном типе легитимного господства опирается не столько на силу, сколько на культурно-политическую традицию и согласие подданных, для большинства которых политическая свобода не имеет ценности. И если при таком режиме еще и обеспечивается благосостояние (например, в современных нефтедобывающих странах), то нет радикальной оппозиции режиму, и режим не прибегает к репрессиям. (Присущий неразвитым правовым культурам авторитарный режим всегда является правонарушающим, поскольку авторитаризм не дает гарантий прав и свобод в частной сфере – гарантий от полицейского произвола. Иначе следует оценивать авторитаризм с точки зрения политической свободы. Если отстающая правовая культура не доросла до политических прав и свобод, то нельзя говорить и о нарушении этих прав авторитарным режимом). Наоборот, режим Ф. Франко в Испании и подобные, возникавшие в ХХ веке в условиях кризиса европейской правовой культуры (с ее традициями политической свободы), противостоявшие либеральнодемократическим тенденциям, – это более жесткие авторитарные режимы, сопровождавшиеся массовыми грубыми нарушениями прав человека.

Современные авторитарные режимы могут имитировать демократические выборы и тем самым создавать иллюзию легитимности режима. Так, в посттоталитарных странах, с неразвитым гражданским обществом, с неразвитой правовой культурой нет достаточной политической свободы, чтобы считать их либерально-демократическими. Это так называемая управляемая демократия (эвфемизм, за которым скрывается “полуавторитарный” режим, разновидность менее жесткого авторитаризма), при которой имитируются многопартийная система и свободные выборы. И “партийное строительство”, и выборы высших государственных органов происходят под контролем олигархической группы. Таким образом, формально соблюдаются некоторые демократические процедуры, но реально власть остается у олигархии – той самой, которая “управляет демократией”.

Реальная оппозиция, если таковая здесь существует, заведомо проигрывает, не может прийти к власти, действуя по “правилам игры”, установленным при таких режимах. Во-первых, в условиях неразвитого гражданского общества оппозиция недостаточно организованна и не консолидирована. В то же время олигархия формирует хорошо организованную и консолидированную “партию власти”, опирающуюся на государственные ресурсы – политические и экономические. Вовторых, законодательство о партиях и о выборах строится так, чтобы максимально способствовать победе на выборах “партии власти” и

159

препятствовать реальной оппозиции. Используются избирательные технологии, позволяющие срежессировать выборы таким образом, чтобы получить нужный результат. В-третьих, олигархические группы используют в процессе выборов так называемые административные ресурсы, в силу чего “партия власти” и оппозиция оказываются в формально неравном положении, причем последняя – в явно невыгодном. Наконец, на крайний случай, когда избирательные технологии не срабатывают, у режима есть возможность фальсифицировать результаты выборов.

В итоге оказывается, что реальная оппозиция может прийти к власти не в рамках легальных процедур, а лишь революционным путем – когда в результате массовых акций гражданского неповиновения олигархические группы утрачивают контроль за проведением выборов и подсчетом голосов избирателей. Однако такого рода революционные события, хотя и заключают в себе некий элемент прогресса правовой свободы, вовсе не означают какой-то радикальный переход от авторитаризма к реальной демократии. Государственный режим не может быть выше уровня развития политической и правовой культуры, гражданского общества. Посттоталитарная культура такова, что группы, находящиеся у власти и в силу этого имеющие возможность перераспределения национального дохода в свою пользу (такова посттоталитарная действительность), добровольно не пойдут на смену власти демократическим путем. И эта культура не меняется от того, что правители вынуждены уйти под давлением “снизу”. На месте старых олигархических групп формируются новые, и авторитарный режим, имитирующий демократию, по существу сохраняется. Переход от посттоталитарного авторитаризма к либеральной демократии – длительный исторический процесс, невозможный без модернизации и надлежащего развития правовой культуры.

Тема 14. Общество и государство

Вопросы для обсуждения

1.Общество и государство как “наводящиеся” системы.

2.Гражданское общество как саморегулирующаяся система.

3.Либерализм и этатизм о пределах саморегулирования и государственном интервенционизме.

Из лекции: По мере исторического прогресса свободы, государственности и права, в индустриальном обществе происходит дифференциация экономических и политических отношений, сферы собственно-

160