V_A_Chetvernin_Problemy_TGP

ческую форму государства, реально обеспечивающую политическую свободу, и авторитарную форму, при которой политическая свобода либо еще не достигнута, либо ущемляется, подавляется. Различение демократических и авторитарных режимов показывает, что субъекты государственного общения в номинальной монархии лишь формально остаются подданными, но фактически они являются гражданами, причастными к формированию и осуществлению реальной государственной власти. Наоборот, при авторитарном режиме в номинальной республике большинство граждан фактически могут превратиться в пассивный объект власти, в подвластных, не способных влиять на формирование и осуществление власти.

Наконец, в современной теории при описании формы государства используется понятие “территориальное устройство государства”, или “форма территориального устройства”. Возможны централизованная и децентрализованная формы территориального объединения людей в государство. Причем территориальная организация государственной власти, мера ее централизации или децентрализации определяются отнюдь не только географическим фактором. Авторитарная власть требует большей территориальной централизации власти (унитаризм), хотя при больших размерах страны она может предоставлять некоторую автономию региональным органам власти. Демократическая же власть, даже при относительно малой территории страны, допускает как централизованную, так и децентрализованную форму территориальной организации государства. При этом население регионов (частей, из которых складывается территория государства) может самостоятельно формировать региональные органы государственной власти, обладающие компетенцией, в которую центральные органы государства вмешиваться не вправе (федерализм). В той мере, в которой граждане обладают политической свободой, они определяют меру территориальной децентрализации государственной власти.

Таким образом, форма государства – это понятие, объясняющее порядок и способы формирования и осуществления государственной власти, меру ее территориальной централизации. Форма государства складывается из трех элементов: форма правления, государственный (политический) режим, территориальное устройство государства.

Тема 11. Форма правления

Вопросы для обсуждения

1. Разделение властей в президентской республике.

131

2.Разделение властей при парламентарной форме правления.

3.Смысловая модель республики со смешанной формой правле-

ния.

4.Конституционная модель и практика взаимодействия высших органов государственной власти в Российской Федерации.

Из лекции: В президентской республике, образцом которой явля-

ются США, формально существует строгое разделение властей на законодательную и исполнительную. Но конституционная модель разделения властей в президентской республике и реальность заметно различаются.

Президент, являющийся главой исполнительной власти, избирается народом и не несет политической ответственности перед парламентом. Соответственно здесь нет и парламентской ответственности правительства. Правительство существует при президенте. Парламент законодательствует и несет ответственность за свою законодательную деятельность только перед избирателями в процессе очередных выборов в парламент; поэтому здесь невозможен досрочный роспуск парламента. Президент формально не обладает правом законодательной инициативы и не вмешивается в законодательный процесс до тех пор, пока закон не принят парламентом. Фактически исполнительная власть подготавливает наиболее важные законопроекты, но она вынуждена находить окольные пути для внесения законопроекта в парламент. Правительственный законопроект может быть изменен парламентариями без согласия правительства, и такой законопроект, переработанный в парламенте, может быть не похож на первоначальный.

Действующая в президентской республике система сдержек и противовесов не позволяет органам законодательной и исполнительной власти выходить за пределы их компетенции. Президент обладает правом отлагательного вето в отношении законов, принимаемых парламентом, но оно преодолевается квалифицированным большинством голосов в каждой из палат парламента. В случае нарушения президентом конституции нижняя палата вправе возбудить против президента процедуру импичмента; но решение об отстранении (отрешении) президента от должности может принять только верхняя палата парламента. В США, стране общего права, деятельность законодательной и исполнительной ветвей федеральной власти контролируется верховным судом страны. Последний вправе устанавливать обязательный для всех судов прецедент неприменения закона, если закон признается противоречащим конституции. Верховный суд дает толкование конституции, обязательное для законодателя. Но и здесь действует “противо-

132

вес”: данное судом толкование конституции может быть отменено принятием поправки к ней.

На практике же взаимоотношения институтов законодательной и исполнительной власти выглядят иначе. Во-первых, президент фактически является основным субъектом нормоустановительной “властифункции” при любом соотношении политических сил в центральном аппарате власти. Описанная выше модель разделения властей не учитывает принятую в США практику делегирования законодательных полномочий президенту и ее масштабы, прямое внесение в парламент законопроектов в виде президентских посланий и практику “карманного вето”. Уже эти – фактически законодательные – возможности президента не позволяют говорить о строгом разделении властей на законодательную и исполнительную. И поскольку США – это образец президентской республики, то нет оснований полагать, что названные фактические возможности составляют лишь специфику США и не характеризуют президентскую республику как таковую.

Во-вторых, и это главное, описанная модель не отражает и не может отражать политические партии (политическую реальность), их место в современном правовом государстве, их роль в президентской республике. Если вышеназванные фактические законодательные возможности лишь усиливают перекос в пользу президента, то образование “партийной” власти, контролирующей законодательную деятельность и высшие “этажи” государственной администрации, позволяет говорить, что в США разделение властей может не совпадать с разделением на законодательную и исполнительную ветви власти.

В-третьих, в структуре государственного аппарата нужно различать партийно-политическую и внепартийную, неполитизированную сферы государственно-властной деятельности. И поскольку в США, которые представляются образцом президентской республики, помимо неполитизированной, внепартийной судебной власти, есть такая же внепартийная государственная бюрократия, то ее нужно учитывать как, возможно, самостоятельного субъекта в реальной системе разделения властей.

Функциональные нарушения разделения властей в отношениях Конгресса и президента, прежде всего, связаны с нарушением субъектного компонента разделения властей. Если бы президент, как правило, не опирался на поддержку некоего значимого парламентского большинства или если в соответствующих случаях ему противостояло значительное парламентское большинство, то он не мог бы стать основным субъектом законодательной инициативы, не мог бы столь часто добиваться делегирования ему законодательных полномочий и пользоваться “карманным

133

вето”, а официальное вето преодолевалось бы чаще и президенты не злоупотребляли бы им.

Иначе говоря, на практике перераспределение нормотворческих полномочий в пользу президента происходит постольку, поскольку это позволяет Конгресс (и соответственно избиратели, которые избирают такой состав Конгресса). А Конгресс позволяет такое перераспределение не потому что это запрограммировано конституционной моделью, а потому что президент в соответствующих случаях опирается на контролируемое им большинство (или, наоборот, у противников президента нет нужного большинства). Основным субъектом нормотворческой деятельности президента делает не конституционная модель президентской республики, а реальный феномен “партийной” власти, против которого эта модель устоять не может.

Но возможно и “разделенное правление”, когда большинство в Конгрессе и президент принадлежат к различным политическим партиям.

Таким образом, конституционная модель в президентской республике допускает два варианта ее реализации.

В первом варианте, при “раздельном правлении”, президент и парламентское большинство принадлежат к разным партиям (предполагается, что это политически разные, оппонирующие друг другу партии или коалиции). В этом случае есть субъектное разделение властей на законодательную и исполнительную, так как законодательный и исполнительные институты контролируются разными политическими субъектами – партиями. Именно последние, а не отдельные граждане, являются основными субъектами политической жизни в современном государстве. Что касается функционального разделения властей на законодательную и исполнительную, то и в этом варианте оно может быть нарушено в пользу исполнительных институтов – в силу названных выше обстоятельств, а также в силу возможности президента (правительства) действовать в законодательном органе через депутатов своей партии, возможности, которая существует при любом раскладе политических сил.

Во втором же варианте, когда президент и парламентское большинство принадлежат к одной партии, фактически есть только институциональное, но нет ни субъектного, ни функционального разделения властей на законодательную и исполнительную. Разумеется, депутаты парламента не могут быть одновременно функционерами исполнительной власти, но это не имеет существенного значения, если и те, и другие проводят политику одной и той же партии. Президент же в этом случае становится основным субъектом законодательного процесса.

Говоря о “партийной” власти в президентской республике, следует

134

иметь в виду, что здесь этот феномен не имеет такого же институционального выражения, как в парламентарных государствах, где формирование и прекращение полномочий правительства неразрывно связано с парламентским большинством.

“Партийная” власть в условиях президентской республики может быть очень сильной, она соединяет в себе потенциал парламента и главы исполнительной власти, и только глубоко укоренившаяся либеральная демократия может выдержать ее авторитарное воздействие. Что касается именно США, то здесь есть и сильные традиции либеральной демократии, и не менее сильная, независимая судебная власть.

В любом варианте (и в ситуации “партийной” власти, и при “раздельном правлении”) законодательному и исполнительным институтам реально противостоит власть судебная. Во-первых, она является внепартийной, а только внепартийные властные институты могут противостоять “партийной” власти. Во-вторых, в США – стране прецедентного права – судебная власть имеет достаточные возможности противодействовать возможному произволу законодательного или исполнительных институтов, защищать правовую свободу от неправомерного властного вмешательства.

Именно наличие сильной судебной власти объясняет устойчивость президентской республики США и существующий здесь высокий уровень гарантий правовой свободы. Попытки реализовать модель президентской республики в странах европейского континентального права или в латиноамериканских странах наталкиваются на серьезное препятствие – отсутствие традиции сильной судебной власти, способной удерживать президента от диктаторских тенденций.

Наконец, следует иметь в виду феномен административной власти, характерный, прежде всего, для парламентарных стран. Институционально она выражена системой неполитизированных, внепартийных исполнительно-распорядительных органов. Субъектом этой “власти” является профессиональная, компетентная, неполитизированная бюрократия, имеющая свои корпоративные интересы, которые не совпадают с интересами правящих политических элит.

Административная власть не стоит в одном ряду с законодательной и исполнительной. Она становится заметной тогда, когда нет разделения на законодательную и исполнительную ветви, когда есть другая структура разделения властей.

Административная власть стоит в одном ряду с “партийной” властью. Схематично можно представить административную власть как неполитический сегмент правообеспечительной “власти-функции”, в то время как ее политический сегмент, сращиваясь на партийно-

135

политической основе с парламентом, осуществляет нормоустановительную “власть-функцию”, порождая феномен “партийной” власти.

Резюмируя, можно сделать вывод, что система разделения властей в США функционирует в диапазоне между двумя крайними вариантами.

При “раздельном правлении” наблюдается разделение властей на

законодательную и исполнительную, но с дисбалансом в пользу прези-

дента, фактически участвующего в осуществлении нормоустановительной “власти-функции”.

Когда же парламентское большинство и президент принадлежат к одной партии, то проглядываются контуры иной структуры разделения властей: нормоустановительную “власть-функцию” осуществляет “партийная” власть, правообеспечительную – власть административная; причем первая контролирует вторую и, формально, управляет ею, но фактически вторая действует самостоятельно, исходя из своих профессиональных и корпоративных интересов.

“Партийная власть” институционально выражена слабо. Однако нельзя говорить, что она не характерна для президентской республики вообще и для США в частности. Во-первых, она возможна логически, и ее функционирование вполне уместно предположить в условиях политической культуры, отличной от США, в политических системах, в которых партии строятся на принципе партийной дисциплины. Вовторых, исторически эта возможность подтверждена и политической практикой самих США, и то, что “партийная” власть слабо выражена в США в настоящее время, не означает, что она не усилится будущем.

Административная власть, по логике своего существования, не подчиняется партийно-политическим решениям. В этом смысле она независима и от президента, что показал, например, ход расследования Уотергейтского дела (1974 г.), когда административный орган отка-

зался выполнять указания президента проверить правильность уплаты налогов его основными политическими противниками. Эта относи-

тельно неполитизированная власть осуществляет в основном правообеспечительную функцию, действует на основании и во исполнение нормоустановительных и юрисдикционных решений.

Впарламентарных странах парламент не только осуществляет законодательную деятельность, но и формирует правительство. Точнее, правительство формируется партией или коалицией партий, располагающей большинством мест в нижней палате парламента. Поэтому здесь нет разделения властей на законодательную и исполнительную ветви.

Впарламентарных странах можно обнаружить только институциональное разделение властей: есть парламент – институт законода-

136

тельной власти, и есть правительство – институт исполнительной власти. Однако здесь нет функционального и субъектного разделения властей на законодательную и исполнительную ветви. Премьер-министр и, как правило, все остальные члены правительства одновременно являются депутатами нижней палаты парламента. Законодательную и правительственную политику здесь определяет партия, побеждающая на парламентских выборах, точнее – партийная политическая элита, контролирующая нижнюю палату парламента и формирующая правительство. Столь важная роль политических партий в сферах деятельности законодательной и исполнительной властей позволяет характеризовать парламентарные страны как “государство партий”.

В “государстве партий” правительство правит, опираясь на законодательную поддержку парламентского большинства. Одни и те же лица, составляющие правительство и представляющие большинство в нижней палате парламента, проводят законы через парламент и организуют исполнение этих законов. Законопроекты готовятся правительством, и обычно парламент не вносит изменения в законопроекты. Если премьер-министр и другие министры не вправе вносить законопроекты как члены правительства, то фактически они делают это как депутаты парламента. Кроме того, в парламентарных странах распространена практика делегированного законодательства, когда парламент поручает правительству издавать нормативные акты, фактически имеющие силу закона.

Тем не менее в “государстве партий” в правовом поле деятельности институтов законодательной и исполнительной власти существует свое специфическое разделение властей. Правда, функционально здесь различаются не законодательная и исполнительная, а партийная и административная ветви власти. “Партийную” ветвь власти составляют парламентское большинство (возможно, коалиционное) и образованное им правительство.

Административную власть осуществляет внепартийная профессиональная бюрократия. Состав функционеров административной власти не меняется в зависимости от того, какая партия приходит к власти и формирует правительство. Административная власть действует на основании и во исполнение законов (или актов, имеющих силу закона), но не партийных решений. Она не подчиняется политическим решениям, не получившим законодательного оформления.

Таким образом, в парламентарных странах высшие государственные решения, прежде всего законодательные, принимаются номинальным законодателем, но фактически предопределяются правительством. Исполняются эти решения бюрократическим государственным аппара-

137

том, составляющим административную власть, аппаратом, которым правительство (“партийная” власть, правящая партия) не может распоряжаться по своему усмотрению. Получается, что в парламентарных странах нормоустановительную функцию выполняет не только парламент, но и правительство, институционально хотя и отделенное от парламента, но функционально выступающее “продолжением” нижней палаты парламента, парламентского большинства. Вместе с тем правительство выполняет и правообеспечительную функцию. Последнюю, однако, осуществляет не только правительство, но и система органов административной власти, и в правовом государстве правительство не может вмешиваться в компетенцию этих органов.

Основной принцип парламентарного государства – это не юридическая фикция, которая называется “верховенство парламента”, а пар-

ламентская ответственность правительства. Именно этим парла-

ментарное государство отличается от президентской республики, в которой правительство институционально не зависит от парламента.

В парламентарных странах правительство ответственно перед парламентом, т.е. нижняя палата вправе выразить правительству недоверие или отказать в доверии. Это означает, что недоверие (отказ в доверии) неизбежно влечет за собой прекращение полномочий правительства; прежде всего, возможна его незамедлительная отставка. Но возможно и другое развитие событий: в ответ на недоверие премьер-ми- нистр вправе рекомендовать номинальному главе государства досрочно распустить нижнюю палату парламента и назначить новые парламентские выборы. В этом случае правительство слагает свои полномочия после избрания нового парламента. Хотя фактически оно может сохраниться, если в новом составе нижней палаты парламента прежний премьер-министр получит поддержку абсолютного большинства. Формально решение о роспуске, как и решение о назначении премьерминистра, принимает номинальный глава государства, но при этом он связан мнением премьер-министра или решением лидеров парламентских фракций, если правительство не сформировано.

Досрочный роспуск нижней палаты парламента как противовес требованию отставки правительства имеет свою логику. По существу, это не столько роспуск парламента, сколько роспуск “партийной” власти или попытка сформировать “партийную” власть.

Досрочный роспуск происходит в тех случаях, когда в парламенте нет “партийной” власти, или в случае, когда сама “партийная” власть заинтересована в незамедлительном роспуске нижней палаты. (1) Когда “партийная” власть не сформировалась, т.е. ни одна из партий или образующихся коалиций в нижней палате не располагает боль-

138

шинством, необходимым для формирования правительства, тогда такой неработоспособный состав палаты следует распустить и назначить новые выборы. (2) Если коалиционное правительство утратит поддержку нижней палаты в результате распада правящей коалиции, и при этом не возникнет новая коалиция, располагающая абсолютным большинством, то правительство может сохраниться как “правительство меньшинства”. Если такому правительству выражено недоверие или его решения не получают необходимой законодательной поддержки, то на этот случай у премьер-министра должно быть право рекомендовать главе государства распустить нижнюю палату и назначить новые выборы. (3) Когда однопартийное правительство утрачивает поддержку абсолютного большинства вследствие внутрипартийных разногласий и недостаточной партийной дисциплины, то премьерминистр, как фактический лидер правящей партии, должен решать вопрос о дальнейшей судьбе правительства.

Досрочный роспуск нижней палаты возможен просто постольку, поскольку правящая партия (премьер-министр, кабинет) считает целесообразным проведение досрочных выборов – независимо от правительственного кризиса. Причем мотивы могут быть противоположными. Либо руководство правящей партии предвидит существенное падение ее популярности и инициирует досрочные выборы, с тем чтобы ее поражение на выборах было минимальным. Либо, наоборот, политика правящей партии, имеющей шаткое большинство в парламенте, столь популярна, что, по прогнозам, будь выборы сегодня, она победила бы оппозицию со значительным перевесом; однако в этом случае досрочные выборы сопряжены с риском.

Возможность такого произвольного роспуска вытекает из самой сущности парламентарной формы правления. Ибо, по существу, здесь для роспуска нижней палаты достаточно желания правящего большинства: руководимое премьер-министром, это большинство может по любым конъюнктурным соображениям формально выразить своему правительству недоверие, и в ответ последует роспуск нижней палаты. Все это подчеркивает, что досрочный роспуск парламента в “государстве партий” не следует расценивать как роспуск законодательного органа по решению органа исполнительной власти. Роспуск и досрочные выборы или отставка правительства – это внутреннее дело “партийной” власти.

Как правило “партийная” власть не допускает раскола в своих рядах. В большинстве современных парламентарных стран простое непринятие предложений правительства не считается автоматически выражением недоверия и не влечет за собой отставку правительства или

139

роспуск парламента. Обычно представители правительственной партии, имеющей незначительное большинство, соглашаются с предложениями правительства по принципиальным вопросам, так как понимают, что не могут идти на риск новых выборов.

Смешанная республика (в прошлом – Веймарская республика, в настоящее время – Пятая республика во Франции, Португалия, некоторые посттоталитарные страны Европы) соединяет в себе институты президентской и парламентарной республик. От президентской республики заимствуется институт избираемого народом президента, обладающего полномочиями исполнительной власти. От парламентарной формы берется парламентская ответственность правительства, возглавляемого премьер-министром.

Такая система исполнительной власти называется бицефальной. В действительности она не бицефальная, а скорее дуалистическая – такая, в которой как бы конкурируют два источника правительственных полномочий, парламент и президент. Она дуалистическая не в том смысле, что власть президента и власть парламента формально имеют разные источники (как это имеет место в дуалистической монархии, где считается, что монаршая власть – от Бога). Она дуалистическая в том смысле, что президент и парламентское большинство могут быть разными политическими субъектами – представителями разных, конкурирующих партий.

Принцип смешанной республики, отличающий ее от других форм правления, заключается в следующем: если в президентской республике правительство существует при президенте, а в парламентарных странах формирование правительства является прерогативой парламента, то в смешанной республике президент и парламент могут конкурировать за право формировать правительство. И они реально конкурируют, если они – политические оппоненты.

Казалось бы, логику парламентаризма и президенциализма совместить нельзя: если правительство несет ответственность перед парламентом, оно непременно должно опираться на поддержку парламентского большинства; если же президент вправе реально формировать правительство, то оно может и не опираться на поддержку парламентского большинства (“разделенное правление” в США).

Это противоречие разрешается следующим образом. Прежде всего, правительство реально формируется президентом, т.е. он реально может назначить премьер-министром того, кто не пользуется поддержкой парламентского большинства. Далее события могут развиваться по двум разным конституционно-правовым “сценариям”.

Если президент и парламентское большинство принадлежат к од-

140