V_A_Chetvernin_Problemy_TGP

противном случае говорят, что был бунт против законной власти или попытка государственного переворота, но власть восстановила законный порядок. Отсюда можно заключить, что право на неповиновение вплоть до восстания – это не нормативная, а объяснительная категория: с помощью этой категории нельзя установить, до каких пор следует терпеть произвол власти и когда его следует считать нестерпимым; зато эта категория позволяет post factum давать правовое объяснение революций, меняющих организацию власти.

По существу, то же самое относится и к правам на политическое самоопределение, на родину: если у определенной этнической группы достаточно силы или за ней стоит силовая поддержка мирового или макрорегионального сообщества, то, в случае сецессии, признается, что эта этническая группа реализовала свое право на создание государства на территории, которая является ее родиной. Но если такой силы (силовой или иной авторитетной поддержки) нет, то эту этническую группу просто не признают субъектом права на внешнее политическое самоопределение, а ее стремление к сецессии расценивается как преступная деятельность, угрожающая целостности государства. Возникает впечатление, что права на неповиновение и внешнее политическое самоопределение существуют лишь как “право сильного”, “право силы”, достаточной для революции или сецессии.

Но, с другой стороны, не всякая сила, способная осуществить государственный переворот или сецессию, признается современным меж- дународно-правовым сообществом в качестве силы, имеющей правовые основания. Так что оценка прав на неповиновение и на внешнее политическое самоопределение в качестве объяснительных категорий отнюдь не отрицает собственно юридический характер этих категорий.

Юридическое понятие государственного суверенитета. Суверени-

тет есть качество независимости и верховенства власти. Суверенитет принадлежит тому властному субъекту, который обладает независимой и верховной властью.

Если в качестве такого субъекта выступает организация государственной власти (государство узком смысле), то следует говорить о государственном суверенитете. Говорить же о народном суверенитете можно лишь в том случае, если считать, что верховная и независимая власть осуществляется народом – совокупностью граждан (“непосредственная власть народа”).

Понятно, что может быть только одна суверенная власть – по определению суверенитета. Либо государственный суверенитет, либо суверенитет народный. Но, во-первых, последний противоречит самому понятию государства, ибо публичная политическая власть осуществля-

111

ется не народом, а аппаратом, частью народа. Во-вторых, не существует народа как некой целостности, но существует множество индивидов, с разными и даже противоположными интересами. В-третьих, в демократическом конституционном государстве избрание высших должностных лиц “народом” – то, что изображается как “непосредственное осуществление народом своей власти” и якобы демонстрирует то, что источником государственной власти является народ, – в действительности представляет собой свободную конкуренцию индивидов и их групп в борьбе за доступ к формированию и осуществлению суверенной государственной власти. В-четвертых, о народном суверенитете предпочитают говорить те правители, которые присваивает себе способность выражать волю всего народа, те, кто изображает народ в виде некой абстрактной целостности и не допускает по отношению к своей власти никакой оппозиции.

Вюридической интерпретации народа постулируется, что отдельный гражданин обладает правами по отношению к любому большинству людей, составляющих народ, и “народному правительству”, даже если оно реально выражает волю большинства. В этом отношении права человека и гражданина защищают индивида от произвола большинства, от “народного суверенитета”, как и от любого деспотизма или абсолютизма. В частности, такую защиту призван обеспечивать суд конституционной юрисдикции. Такой суд вправе признавать законы, принятые органами народного представительства, даже принятые квалифицированным большинством, недействительными (не имеющими юридической силы). Это оправдано тем, что высшей ценностью в правовом государстве признается человек, его права и свободы, а не воля некой большой группы – даже если она выражена в законе, принятом путем референдума.

Таким образом, в демократическом конституционном государстве суверенная власть – это власть, осуществляемая аппаратом государства, а суверенитет – это суверенитет государственный, а не народный.

Всиловой парадигме суверенитет государства изображается как “право силы”, как верховенство власти, не имеющей правовых границ.

Сэтой позиции внутренний суверенитет государства означает ничем не связанную монополию на принуждение, на применение силы внутри страны (никакая другая социальная власть не вправе применять силу, если это не санкционировано государством). Внутренний суверенитет трактуется как “полновластие” – в том смысле, что организация верховной власти сама является источником и носителем всех возможных властных полномочий и сама, произвольно, определяет пределы этих полномочий (в частности, она может “самоограничиваться пра-

112

вом”). Внешний же суверенитет объясняется не просто как независимость государства, но и как его принципиальная несвязанность международными договорами, выполнение обязательств лишь по соображениям силы или целесообразности. Такая парадигма соответствует исторически неразвитой правовой ситуации, но уже в XIX в. она устарела. В частности, в этой парадигме невозможно объяснить природу и назначение конституционного права (как отрасли, устанавливающей правовые пределы власти внутри страны) и международного права (как правовой системы, ограничивающей силу в межгосударственных отношениях).

В юридической трактовке государственный суверенитет означает верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка.

Внутренний государственный суверенитет в юридическом понимании – это право государства на принуждение по отношению к субъектам права, т.е. полномочие, ограниченное обязанностью признавать и соблюдать права этих субъектов. Свобода индивидов первична по отношению к создаваемой ими организации государственной власти, и правомочия государственной власти производны от этой свободы. Устанавливая государственную власть, индивиды, образующие публич- но-правовую ассоциацию, отчуждают в пользу учреждаемой власти часть своей свободы и в этих пределах обязуются подчиняться власти.

Официально-властное принуждение за пределами дозволенного правом – это такое же правонарушение, преступное насилие, как и противоправное принуждение со стороны частных лиц.

Внешний суверенитет – это равноправие, формальное равенство всех членов правового сообщества государств, взаимодействие государств по принципу: “свобода каждого государства в международных отношениях ограничена такой же свободой каждого другого государства”. Все государства обязаны в равной мере подчиняться нормам межгосударственного правового сообщества. И это не ограничение государственного суверенитета (это ограничение великодержавного произвола), а необходимое условие суверенитета всех государств. Ибо все государства могут быть суверенными только в рамках общего и одинакового для всех международного правопорядка. В противном случае “суверенными” (в смысле потестарной интерпретации суверенитета) будут лишь немногие – и то лишь до тех пор, пока не столкнутся с более сильными державами.

113

Тема 9. Механизм государственной власти

Вопросы для обсуждения

1.Понятия функций и задач государства.

2.Система функций государства.

3.Функции государства и структура аппарата государственной власти. Юридическое понятие государственного органа.

4.Организационное единство государственной власти и разделение властей: логически конкурирующие конструкции или показатель развитости правовой культуры.

5.Компоненты разделения властей.

6.Современные попытки ревизии теории разделения властей.

Из лекции: Функции государства выражают его сущность. Какова теоретическая интерпретация сущности государства, такова и теория функций государства.

Вюридической, персоноцентристской интерпретации функции любого социального объекта осуществляются по отношению к некоему субъекту, для субъекта (человек – “мера всех вещей”). В правовой ситуации функции аппарата власти (функции государства в смысле ли- бертарно-юридической теории) заключаются в обеспечении правовой свободы и выполняются по отношению ко всем членам государства или всем субъектам права, находящимся на территории государства. Иначе говоря, функции государства состоят в обеспечении правопорядка для субъектов права – свободных индивидов или самостоятельных хозяев, если их рассматривать с экономической точки зрения.

Внеправовой, потестарной ситуации “люди государевы”, составляющие аппарат власти государя, деспота, выполняют функции управления всей жизнедеятельностью общества, которое представляет собой “государево хозяйство” (государство в буквальном смысле). Понятно, что управление хозяйством осуществляется не ради процветания хозяйства как такового, а ради благополучия и в интересах самого хозяина. Таким образом, здесь функции аппарата власти совершенно иные, нежели в государственно-правовой ситуации, и выполняются они по отношению к правителю или правящей группе.

Впотестарных, системоцентристских интерпретациях человек – не “мера всех вещей”, а “космическая пыль” (а иногда и “лагерная пыль”), а высшая ценность – стабильный гармоничный порядок, для которого свобода может быть лишь разрушительным фактором. И суждение “государство функционирует” означает здесь то же самое, что

и“механизм работает”, социальный механизм, в котором “человечки-

114

винтики” находятся на своих местах и тоже “функционируют”, благодаря чему и достигается гармония. Отсюда утверждения типа “функции государства направлены на поддержание его системной целостности”.

подразумевает, что социальная жизнь подчиняется интересам правителя или правящей группы. Основные направления, по которым происходит потестарное воздействие на социальную жизнь, – это и есть конкретные “функции государства”: политическая, идеологическая, экономическая, культурно-воспитательная, фискальная и т.д.

Впотестарной системоцентристской интерпретации эта системная целостность означает такую политическую организацию социума или такой характер системной связи, при которой интересы всего населения подчиняются интересам правителя (правящей группы).

Впотестарных интерпретациях субъект-объектная характеристика функций искажается: население или общество изображаются в качестве объекта управления или объекта приложения функций государственного аппарата, но при этом, как правило, замалчивается вопрос: для какого субъекта этот аппарат выполняет функцию управления народом или обществом? Только теория классового насилия открыто утверждает, что государство – аппарат власти в руках господствующего класса, и, следовательно, он функционирует для этого класса. Иногда лукаво объясняют, что функции государства направлены на “поддержание системной целостности” самого государства: в политически организованной социальной системе власть действует по определенным “основным направлениям” (это и есть “функции государства”), благодаря чему система сохраняет свою целостность – “живет”, т.е. функционирует.

Представления об абстрактном и самодовлеющем целом – Государстве –

“Мера всех вещей – человек, существующих, что они существуют, а несуществующих, что они не существуют” (Протагор). Это суждение применительно к понятию государства означает, что не существует никакого государства за пределами людей, объединенных государственной властью, что никакая системная связь между людьми не порождает никакой Организм (системный субъект), отдельный от людей, его составляющих, и что государство не есть некое абстрактное и самодовлеющее Целое, со своими собственными интересами, которым подчиняются частные интересы конкретных людей – как части подчиняются целому. За всей этой системоцентристской премудростью стоит лишь такой социосистемный принцип, при котором все социальные

115

группы подчиняются интересам правителя (правящей группы), и это подчинение обеспечивается аппаратом власти.

Здесь же можно вспомнить известное суждение Гегеля о том, что Восток знал и знает только свободу одного, греко-римский мир – свободу некоторых, германский мир – свободу всех. Иначе говоря, система восточной деспотии такова, что социум подчиняется власти одного человека, и аппарат власти служит этому человеку, а вовсе не абстрактным соображениям системной целостности. В государственноправовых же системах характер системной связи таков, что обеспечивается свобода всех, и все подчиняются аппарату власти, который, действуя от имени всех, защищает свободу каждого от ее нарушений со стороны других; причем в развитой правовой ситуации все формально равны в доступе к формированию и осуществлению государственной власти.

в действительности не существует, то нетрудно догадаться, что в такой системоцентристской интерпретации за словом “Государство” стоит сам Государь – правитель или правящая группа, и именно по отношению к этим субъектам функционирует аппарат власти, а именно: организует жизнедеятельность подвластного населения – так, как угодно правящей группе.

Так же нетрудно заметить, что потестарные интерпретации функций аппарата власти описывают системоцентристскую, деспотическую, а вовсе не государственно-правовую ситуацию и отрицают правовую сущность функционирования государственной власти, искажают смысл функций государственного аппарата.

Таким образом, в государственно-правовой и в потестарной (деспотической) ситуациях функциональное назначение аппарата оказывается принципиально разным. В первой – совокупность субъектов права функционально использует аппарат власти для организации и защиты общего для всех правопорядка (в неразвитой правовой ситуации авторитарные правители устанавливают правопорядок в свою пользу, с нарушением формального равенства). Во второй – правящие, властвующие группы используют (ради удовлетворения своих потребностей)

аппарат управления (1) в целях заботы о подвластном населении, о его работоспособности, о воспроизводстве народонаселения, рабочей си-

лы: для организации хозяйственной и культурной жизни людей, народного здравоохранения и образования, для поддержания необходимого (для воспроизводства рабочей силы) уровня жизни населения, для идеологической обработки, воспитания населения в духе преданности своему Государству; (2) в целях обеспечения доходов казны от экс-

плуатации населения: так называемая фискальная функция государст-

116

ва; (3) в целях подавления сопротивления, для наказания непокорных,

недисциплинированных: это своего рода “правовая функция”, она же – полицейская. Иначе говоря, в потестарной ситуации рачительные “хозяева” используют аппарат управления для рентабельного ведения “хозяйства” (оно же – государство).

Когда же потестарное теоретическое сознание (сформировавшееся в потестарной же ситуации) пытается функционально интерпретировать аппарат власти в правовой ситуации, то получается нечто невообразимое: у них аппарат и обеспечивает права человека (это берется из правовой ситуации), и каким-то образом умудряется выполнять “куль- турно-воспитательную”, “идеологическую”, “фискальную” и тому подобные функции, которые в правовой ситуации невозможны.

Итак, в правовой ситуации аппарат государственной власти выполняет правовую функцию (правоустановительная, правообеспечительная и юрисдикционная деятельность).

Всмешанной ситуации перераспределяющее государство (“социальное правовое государство”) пытается совместить несовместимое – правовое равенство и перераспределение; поэтому здесь с правовой функцией, осуществляемой для всех членов общества, конкурирует патерналистская перераспределительная функция, осуществляемая якобы для общего блага (для народа), но фактически – только для тех, кто от нее выигрывает, а именно: для самой перераспределяющей бюрокра-

тии. Здесь нет экономической, социальной и т.д. функций государства, здесь правовая и, особенно, перераспределительная функции направлены на решение задач – экономических, социальных, экологических, культурных и т.д. Здесь формально нет фискальной функции, поскольку в смешанной ситуации перераспределяющая бюрократия не может приватизировать аппарат, хотя реально именно она является главным бенефициаром перераспределительной деятельности.

Впотестарной ситуации аппарат управления выполняет функции – политическую, идеологическую, культурно-воспитательную, экономическую (хозяйственно-организаторскую), контрольную (особенно, контроль за “мерой труда и мерой потребления”), экологическую, фискальную, карательную и другие, необходимые для рачительного ведения “народного хозяйства”. Разумеется, правовой функции здесь быть не может.

Следовательно, термин “функции государства” используется в трех разных значениях, причем в российской литературе это различие не прослеживается.

Воснове представлений о различии трех ветвей власти, проявляющихся в любом государстве и разграниченных в государстве правовом,

117

лежат его функции: каковы функции государства, таков и аппарат государственной власти, реализующий функции государства.

Вюридической интерпретации государства его функции – это формы деятельности, выражающие его правовую сущность (направления его деятельности – это не функции, а задачи государства). Вся функциональная деятельность государства состоит в организации, реализации и защите правопорядка. Его отдельные функции – относительно самостоятельные аспекты целостной и единой по своей сути деятельности по созиданию, поддержанию и практическому осуществлению правопорядка.

Каждое государство в меру своей развитости осуществляет основные функции, обусловленные природой публично-правовой власти. А именно: (1) установление норм права (общих правовых правил), (2) разрешение споров о праве (о нарушенном праве) в конкретных случаях и (3) обеспечение права принудительной силой государства, принуждение к соблюдению норм и решений по спорам. Можно назвать их правовой нормоустановительной, или просто нормоустановительной, юрисдик-

ционной, или функцией правоговорения, и правообеспечительной.

Каждая из этих функций может осуществляться разными государ- ственно-властными институтами одновременно, и один и тот же институт может одновременно выполнять две и даже три такие функции государства (нарушение разделения властей или его отсутствие в неразвитой государственно-правовой ситуации).

Но в развитой государственно-правовой ситуации, в правовом государстве разные институты (органы государственной власти) должны выполнять разные функции. Каждый институт (орган) должен иметь компетенцию, соответствующую лишь одной из функций государства,

иэти компетенции не должны пересекаться, конкурировать, налагаться одна на другую.

Вправовом государстве функция установления правовых норм в основном исчерпывается деятельностью законодательной власти и, наоборот, орган, осуществляющий законодательную власть, выполняет только нормоустановительную функцию государства. Аналогично разрешение конфликтных правовых ситуаций является прерогативой судебной власти, и суды занимаются только разрешением споров о нарушенном праве – как в правоприменительном, так и в правоустановительном процессе. Наконец, законодательные и судебные решения обеспечиваются силой исполнительной власти, причем институты исполнительной власти не компетентны устанавливать правовые нормы

иразрешать споры о праве.

Поэтому можно различать три функционально определяемых рода государственной власти, три “власти-функции” (нормоустановитель-

118

ную, правообеспечительную и юрисдикционную), которые проявляются

ив неразвитой государственно-правовой ситуации, но там нет их разделения. Если представить историческое развитие государственности как переход от целостного состояния аппарата власти к дифференцированному, то можно говорить и о ветвях или отраслях государственной власти, которые образовались в ходе исторического прогресса права и государственности, в процессе исторического обособления отдельных “властей-функций”.

Ветви власти – это организационно обособленные и функционально специализированные части государственного аппарата, его состав-

ляющие, которые соответствуют нормоустановительной, правообеспечительной и юрисдикционной функциям.

Принцип разделения властей соблюдается там, где организационно разделены три “власти-функции” (три рода власти), но при этом может

ине быть классической триады (законодательная–исполнительная– судебная ветви власти), точнее – может и не быть обособленных законодательной и исполнительной ветвей (в любой модели разделения властей есть самостоятельная судебная ветвь власти). Таким образом, вариантов (моделей) разделения властей на те или иные составляющие может быть несколько.

“Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем” (Ш.Л. Монтескьѐ). (С учетом судебного контроля за правоустановительной и правоприменительной деятельностью, можно было бы добавить, что при соединении властей законодательной и судебной, исполнительной и судебной такой контроль невозможен).

Законодательная власть официально выражает, устанавливает, формулирует, санкционирует правовые нормы – общие правила, определяющие меру свободы человека в обществе и государстве. Тем самым законодатель устанавливает общие правовые правила применения политической силы, государственно-властного принуждения, необходимого или допустимого ради обеспечения правовой свободы.

Суды (судебная власть) разрешают споры о нарушенном праве и, в частности, принимают решения о применении силы в конкретных слу-

119

чаях, дозволяют или предписывают правовые меры принуждения. Исполнительная власть воплощает в себе принудительную силу го-

сударства. В организационном отношении эта сила выступает как система правительственно-административных (полицейских) органов, способных, для осуществления и защиты права, применять организованное принуждение вплоть до насилия.

Итак, есть властные институты, дозволяющие, санкционирующие государственно-правовое принуждение, и властные институты, применяющие это принуждение и располагающие необходимыми для этого ресурсами.

Разделение властей, учреждаемое ради обеспечения правовой свободы, означает, что институты, обладающие принудительной силой, не должны сами устанавливать правила применения силы и принимать решения о правомерности применения силы в конкретных случаях. Нужно разделить государственно-властные институты, государственные органы, обладающие принудительной силой, и органы, институты, компетентные принимать решения о применении силы. Нужно разделить функцию принятия решений о государственно-правовом принуждении (юридически обоснованном применении силы) и функцию осуществления государственно-правового принуждения.

Законодатель устанавливает правовые правила применения силы, а суды, применяющие эти правила, санкционируют применение силы в конкретных случаях. Следовательно, эти государственные институты не должны обладать этой силой, не должны сами осуществлять властное принуждение.

Поскольку такой силой наделяются исполнительные органы, они не должны обладать властью, позволяющей им устанавливать свои правила применения силы и решать о правомерности применении силы в конкретных случаях. Поэтому исполнительная власть вправе и обязана действовать только на основании и во исполнение законов и судебных решений.

Таким образом, правовая свобода обеспечивается надлежащим образом постольку, поскольку разделены, с одной стороны, власти законодательная и судебная, санкционирующие государственно-правовое принуждение, и, с другой стороны, власть исполнительная, правомочная применять такое принуждение только на основании и во исполнение законов и судебных решений.

Но возможно ли реально разделить “власти-функции” именно в виде законодательной, исполнительной и судебной властей? С фор- мально-юридической позиции считается, что строгое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, существует в

120