2. Муниципальное управление: основы теории и организации

2.1. История становления местного самоуправления

Местное самоуправление имеет длительную историю. В средневековье и на Руси, и в Западной Европе многие города были «вольными» и «самоуправлялись» аристократией этих городов (например, новгородское, псковское вече). В новейшее время, после буржуазных революций, «третье» сословие активно выступало за право на местное самоуправление и добивалось в этой борьбе немалых уступок от традиционного государственного аппарата.

Органы местного самоуправления функционируют в большинстве развитых зарубежных стран уже довольно длительный период, хотя нередко имеют различную правовую основу. Становление органов местной власти довольно успешно идет и в развивающихся странах, в том числе, и в бывших колониях – странах Африки, Азии, Латинской Америки и Океании.

Развитие местного самоуправления в мире – объективный процесс, характерный для XX века. Он распространяется и вглубь, и вширь, затрагивая все новые и новые государства. В ряде стран процесс развития местного самоуправления то сдерживался центральной властью, то активизировался вновь.

В настоящее время местное самоуправление является одним из важнейших элементов конституционного строя государств, исповедующих демократические принципы. В ст. 130 Конституции Российской Федерации записано, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, способствуют повышению ее эффективности, что для нашей страны в современный период имеет исключительное значение.

Формирование местного самоуправления получило следующие основные направления (модели):

– англосаксонский тип, распространенный в Англии, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других, в основном федеративных государствах. Для него характерны: широкая автономия, отсутствие явного соподчинения, равенство местных общностей, независимость от центра. Можно полагать, что такой тип связан с неогра­ниченной свободой частного предпринимательства.

– французский (континентальный) тип, принятый во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании и в других странах. Этому типу свойственна развитая система контроля центральной государственной власти над местными органами; в основном это унитарные государства, в которых государственному управлению всегда придавалось большое значение.

В целом ряде государств успешно функционирует так называемая «смешанная модель самоуправления», включающая элементы англосаксонской и французской моделей. Это в определенной степени относится к Японии, Германии, Австрии.

– советская модель местной власти функционировала не только в республиках распавшегося Советского Союза и в ряде бывших социалистических стран Восточной Европы, но и действует в настоящее время в КНДР, КНР, на Кубе, во Вьетнаме.

Выбор и развитие форм местного самоуправления отражают специфику того или иного государства.

В России после отмены крепостного права при Александре II было принято законодательство о земском (1864 г.) и городском (1870 г.) самоуправлении. Это был, безусловно, значительный шаг вперед в общественном развитии России, однако не следует забывать об условиях, в которых он свершился. Во-первых, в России действовал монархический принцип верховной власти, при котором народ был лишь подданным. Во-вторых, Россия того времени отличалась сильной бюрократической системой. В-третьих, местное самоуправление (земское и городское) формировалось в аграрной стране с преимущественно сельским населением и своеобразной мещанской организацией жизни в городе. Надежды на формирование действенной системы местного самоуправления в дореволюционной России не оправдались.

Известно, что Февральская и, особенно, Октябрьская революции 1917 г. вершились под знаменем народного самоуправления. В первые послереволюционные годы немало было сделано и по развитию местного самоуправления, пока Советы из органов народной воли не превратились в органы над народной волей. Известно также, что в СССР с 1961 г. велись теоретические разработки концепции местного самоуправления в рамках и под эгидой Советов и накапливался определенный практический материал. Таким образом, в настоящее время существует значительный мировой и отечественный исторический опыт местного самоуправления.

Вместе с тем, современный этап развития местного самоуправления в России является принципиально новым явлением. Впервые поставлена и решается проблема формирования демократического общества в понятиях и параметрах, принятых большинством стран. А это требует осознания теоретических основ, которые ориентировали бы законодательство и практику местного самоуправления.

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.

Принятый 6 июля 1991 г. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления и называл местные Советы представительными органами власти без слова «государственной» (ст. 1, ч. 1).

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно ст. 85, государственная власть в РФ существует только на двух уровнях – федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов – районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они, согласно ч. 2 этой же ст. 85, входят в систему местного самоуправления.