1.4. Структура государственного управления в ведущих странах мира

В течение многих веков в каждой стране складывалась своя модель государственного устройства, особенности которой были обусловлены уникальными социо-культурными факторами, обстоятельствами исторического развития, структурой сложившихся политических интересов.

Государства, определяющие «лицо» мира, влияющие на основные социально-экономические, политические, военно-технические процессы в мире, прошли в своем государственном управлении и развитии на различных уровнях ряд этапов. Следовательно, представляется необходимым изучить их опыт с целью применения наиболее лучшего в нашей стране.

США являются федеративным государством, состоящим из 50 штатов и федерального округа Колумбия. По форме правления США – президентская республика, где:

• президент возглавляет исполнительную власть;

• конгресс – законодательную;

• Верховный суд – судебную.

Каждый штат имеет свою конституцию, свои законодательные органы – легислатуры и свою исполнительную власть, представляемую губернатором.

Высший орган государственной власти – конгресс состоит из двух палат: палаты представителей и сената. Палата представителей – это нижняя палата парламента. Входящие в состав палаты 435 членов избираются на два года, представляя интересы штатов, от которых они избраны. Возглавляет палату представителей спикер, избираемый из числа ее депутатов. Сенат – верхняя палата американского парламента – представляет прежде всего интересы штатов и избирается на шесть лет с обновлением 1/3 состава каждые два года. Председательствует на заседаниях сената вице-президент США.

Президент США является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти. Он избирается сроком на четыре года путем косвенных выборов с использованием института выборщиков. Все принятые конгрессом законопроекты (билли) должны быть утверждены главой

Судебная система США построена иерархическим способом с четким разделением функций между судебными уровнями.

Наиболее крупными органами местного самоуправления в США являются графства и муниципалитеты. Графства главным образом функционируют в сельской местности, где большая территория и невысокая плотность расселения. Муниципалитеты группируются вокруг урбанизированных поселений.

Графства существуют в 48 штатах США, при этом заслуживает внимания неравномерное их распределение по территориям и по численности. Структура доходов графств на 1/3 формируется из межправительственных поступлений, в том числе, – от правительств штатов. Другую треть составляют налоги и, главным образом, налог на собственность. Оставшаяся часть пополняется за счет различных платежей и добровольных пожертвований.

Отличительная характеристика муниципалитетов заключена в наделении их юридическими правами муниципальных корпораций. Будучи самостоятельным экономическим агентом, муниципалитет является самостоятельным рыночным субъектом, определяющим собственную стратегическую политику.

Графства, в отличие от муниципалитетов, не наделены правом издания собственных законодательных актов; они призваны обеспечивать реализацию на местах законодательства штатов. Основные функции муниципалитетов:

• владение собственностью;

• участие в покупке и продаже крупных партий товаров;

• преследование в судебном порядке лиц, нарушающих законность;

• займ денежных средств и предоставление займов;

• заключение контрактов и пр.

В формировании доходной части муниципального бюджета значительная доля приходится на доходы от коммунальных предприятий и продажи спиртных напитков, являющихся специфическим источником формирования местных бюджетов. Вместе с тем, сохраняется финансирование как от правительств штатов, так и при помощи определенных категорий местного налога: на собственность, прибыль, выдачу лицензий и т. д.

Таунами (тауншипами) называются административные единицы небольшим количеством (до 25000 чел.) населения. Права на самоуправление таунов и тауншипов законодательно существенно ограничены. Тауншипы представлены только в 20 из 50 американских штатов.

Бюджет местных органов власти в США складывается из четырех основных источников: местных налогов (главным образом, налогов на собственность); платежей за муниципальные услуги; межправительственных поступлений; муниципальных займов.

Большие города не подчиняются районам, вырабатывая собственное направление деятельности, закрепленное законом за общинным уровнем управления.

ФРГ не имеет выборных органов самоуправления округами, переводя эти органы на более низкий уровень.

Как и всякое муниципальное образование, общины в ФРГ могут иметь свое имущество и осуществлять коммерческую деятельность, используя самостоятельную кредитно-бюджетную политику. Законы земель предоставляют право общинам взимать собственные платежи: налоги, пошлины, взносы, штрафы, доходы от имущества.

Среди федеральных налогов наиболее распространенными являются налоги на нефтепродукты, табак, производство крепких алкогольных напитков, кофе, страховые сборы и пр. В перечень земельных налогов входят налоги на состояние, наследство, транспортные средства, на покупку земельных участков, пиво и пр. Основу местных налогов составляют: промысловый, поземельный и группа местных налогов.

Основным звеном в режиме регионального управления ФРГ является стратегия выравнивания в экономическом развитии территории страны. Система финансового выравнивания между федеративным и региональным звеньями предполагает выделение вертикального и горизонтального подходов к данной операции. Вертикальное выравнивание осуществляется федеральными органами власти через предоставление дополнительных субсидий и целевых трансфертов, а также распределение налогов в соответствии с федеральным законодательством. Горизонтальное выравнивание проводится правительствами земель с целью равномерного пропорционального развития входящих в их состав общин за счет перераспределения частей подоходного, корпорационного налогов и налога на добавленную стоимость.

Статус города способны получить те общины, число жителей которого превышает 2000 чел. При минимальном количестве городского населения в 200 человек в Германии предусмотрено избрание муниципальных советов, служащих представителями законодательной власти в управлении территориями. В Германии исторически сложились следующие типы самоуправления:

• Южногерманский совет, предполагающий равноуровневое взаимодействие общинного совета и главы исполнительной власти и бургомистра;

• «Неправильный магистрат», предполагающий наличие в смете муниципального управления двух коллегий: собрания депутатов общин и коллективного исполнительного органа- магистрата;

• бургомистр, назначаемый советом, но обладающий широкими полномочиями

• Северно-германский совет, предполагающий взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления.

Франция – республика, сочетающая в себе элементы парламентской и президентской форм правления при ведущей роли последней. Страна разделена на 95 департаментов, а департаменты – на коммуны, представляющие органы местного самоуправления.

Законодательный орган Франции состоит из двух палат: Национального собрания и Сената. Национальное собрание избирается сроком на пять лет. В Сенат входят представители департаментов, заморских территорий, а также французов, проживающих за границей. Законодательный орган республики волен выразить недоверие правительству, приняв так называемую «резолюцию порицания».

Президент Франции председательствует на заседаниях правительства. Премьер-министр, а также другие члены правительства назначаются по его предложению. Он является Главнокомандующим Вооруженными Силами, подписывает декреты и постановления.

Правительство как рабочий орган исполнительной власти подотчетно Национальному собранию. Возглавляет правительство премьер-министр, в сферу полномочий которого входят вопросы национальной обороны, исполнение законов, а также право назначения на некоторые военные и гражданские должности. Правительство с разрешения парламента вольно принимать ордонансы – акты, имеющие статус закона.

Судебную систему Французской республики составляют:

Кассационный суд, апелляционные суды и суды, рассматривающие различные категории дел в первой инстанции.

Основными территориальными уровнями государственного управления во Франции являются коммуны (синдикаты коммун), дикстрины, кантоны, округа, регионы. Основу территориальной дифференциации составляют так называемые территориальные коллективы: коммуны, департаменты и заморские территории.

Главной особенностью французской модели организации местного самоуправления является его тесная привязка к центральной власти. Любопытно, что термин «самоуправление» не используется вообще: вместо него широко применяются названия «муниципальная власть» и «децентрализация». Децентрализация – это способ местного управления, основанный на передаче функций управления отдельными территориями непосредственно этим территориям. Благодаря децентрализации, государство обеспечивает условие целостности путем расширения прав и обязанностей территорий. Децентрализация достигается посредством делегирования государственных полномочий на места с гарантией их оплаты. Порядок реализации механизма децентрализации включает в себя следующие пункты:

• составление перечня государственных полномочий для каждого муниципального образования;

• определение объема направленных на их реализацию материальных и финансовых ресурсов;

• оформление передачи уже осуществляемых государственных полномочий в соответствии с законом о распределении средств по формам;

• определение качества и эффективности механизма передачи.

Первичной основой системы местного самоуправления Франции является коммуна. Во главе коммуны стоит муниципальный совет. Из своего состава совет избирает мэра, продолжая после выборов контролировать деятельность последнего. Коммунам переданы полномочия в трех сферах: урбанизм, образование и культура, экономическое развитие. Действующий во Франции закон обязывает все коммуны функционировать в режиме хозяйственного расчета. Коммуны получили достаточно прав на неналоговые способы привлечения капитала. К ним следует отнести участие в займах, а также в прибыли учрежденных коммуной предприятий и т.д.

Структура бюджета коммуны предполагает выделение обязательных и дополнительных статей расходов. Обязательными являются те расходы, которые ориентированы на поддержание ее жизнедеятельности: техническое обслуживание, содержание и ремонт жилого сектора, выплата долгов. Дополнительные расходы включают в себя расходы на капитальные вложения и развитие основных фондов коммуны.

Поступления в бюджет коммуны предполагают наличие двух источников: внутреннего и внешнего. К внутренним поступлениям относятся местные налоги, которые можно разделить на четыре группы: налог на землю; налог на те земельные участки, где есть постройки; налог на жилье; налог на профессии.

Во Франции в расходах местных бюджетов значительно более высоким (больше трети) является уровень затрат на администрацию, полицию, судопроизводство, пожарную охрану. Второе место принадлежит расходам на дорожное строительство и транспортное хозяйство (12 %). Далее следует здравоохранение, а также расходы на содержание муниципальных и государ­ственных предприятий – от 11 до 6 %.

Департаменты являются менее самостоятельными, чем коммуны. Функция департаментов заключена в проведении государственной политики в системе местного управления. Основными задачами департамента являются пространственное планирование и социальная поддержка. Генеральный совет, как высший орган управления департамента, избирается на 6 лет и обновляется наполовину каждые 3 года. Основными статьями доходов департамента являются прямые и косвенные налоги; выплаты по целевым государственным программам; земельная рента и т.д.

Регионом является территориальный коллектив, руководитель которого – председатель регионального совета – является представителем высшей исполнительной власти в стране. К компетенции региона относится «содействие экономическому, социальному, санитарному, культурному и научному развитию региона и обустройству его территории, а также обеспечение и сохранение своей самобытности». Регион управляется региональным советом, избираемым на 6 лет. К основным полномочиям регионального совета относятся:

• установление законодательной зависимости между государственным планом государственных инвестиций и региональными планами;

• реализация государственных программ по таким отраслям, как благоустройство территорий.