2.3.2. Особенности нынешнего этапа бюджетных отношений и бюджетной политики

Последнее десятилетие ознаменовалось для России колоссальными изменениями в экономике и государственном устройстве. Они затронули и бюджетную систему страны, которая в своем развитии в постсоветский период прошла несколько этапов, изменивших ее коренным образом. Достаточно сказать, что в обновленной системе были четко выделены три самостоятельные звена, характерные для бюджетного устройства федеративного государства; в бюджетном законодательстве был провозглашен принцип самостоятельности каждого бюджета и публично раскритиковано финансовое иждивенчество субфедеральных и муниципальных властей; вместо бюджетного регулирования, характерного для бюджетной системы Советского Союза, постепенно стали выстраиваться межбюджетные отношения, отражающие качественно новые взаимосвязи органов власти разного уровня. Все это привело к демократизации управления бюджетными средствами, создало основу для построения бюджетной системы страны на иных, чем прежде, принципах.

Однако происшедшие изменения не решили, да и не могли решить всех бюджетных проблем. И не только потому, что становление бюджетной системы на новых принципах — процесс чрезвычайно сложный, многоэтапный, требующий бюджетных реформ, рассчитанных на длительный период времени, но и потому, что формирование бюджетной системы России происходило в эпоху радикальных преобразований в экономике и государственном устройстве страны, наложивших отпечаток незавершенности (особенно характерной для переходного периода) на некоторые базовые основы построения бюджетной системы. Например, до сих пор остаются не полностью урегулированными взаимоотношения между бюджетами в тех субъектах Российской Федерации, которые представлены разными видами территориальных образований — областями (краями) и входящими в них автономными округами, как это имеет место, в частности, в Тюменской области, Красноярском крае и других субъектах РФ со сложной территориальной структурой. Правда, в последнее время предлагаются разные варианты урегулирования в них межбюджетных проблем с помощью объединения областей (краев) с входящими в их состав автономными округами. Однако будут ли решаться бюджетные проблемы путем объединения субъектов РФ или каким-то другим способом, покажет время, хотя идея укрупнения субъектов РФ сегодня переходит от стадии обсуждения к стадии реализации.

Печать незавершенности лежит и на низовом звене бюджетной системы РФ, где все еще сохраняется неопределенность во взаимоотношениях разных видов местных бюджетов, проистекающая из неопределенности правового статуса разных видов муниципальных образований — районов, городов, сел и поселков. Одноуровневая модель местного самоуправления, зафиксированная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995), оказалась по-разному реализованной в разных регионах страны, обусловив разные подходы (поселенческий и территориальный) к организации местного самоуправления, что привело к возникновению множества бюджетных проблем в части разграничения расходных полномочий и бюджетных доходов между поселениями и территориальными образованиями. Готовящаяся в настоящее время реформа местного самоуправления предполагает (судя по проекту закона, прошедшего второе чтение в Государственной Думе РФ) введение двухуровневого самоуправления: первый уровень — муниципальные поселения с населением не менее 1000 человек, второй — муниципальные районы, объединяющие поселения, находящиеся на территории района. Однако ясности в решении бюджетных проблем и при двухуровневой системе местного самоуправления пока нет.

Много неясностей сохраняется и в вопросе о бюджетных правах органов государственной власти и местного самоуправления, если эти права обусловлены полномочиями, вытекающими из предметов совместного ведения органов власти разного уровня.

Подобные проблемы и неувязки свидетельствуют о том, что бюджетная система России, несмотря на все происшедшие в ней преобразования, еще далека от совершенства. Формирование бюджетной системы демократического, правового, федеративного государства продолжается, оно требует решения многих чрезвычайно важных вопросов, обусловливая новый этап бюджетной реформы. Дальнейшее реформирование бюджетной системы РФ требует четкого определения стратегических целей нынешнего этапа реформы, обозначение конечных ее ориентиров, а также выработки конкретных механизмов достижения поставленных целей.

Определяя стратегические цели современного этапа бюджетной реформы, не следует одновременно забывать и о тех условиях, в которых придется осуществлять бюджетные преобразования и которые поэтому определяют как специфику нового этапа реформы, так и особые механизмы ее проведения. Особенности нынешнего этапа бюджетных преобразований, предопределяющие способы решения поставленных задач, заключаются в том, что сегодня:

— определена и частично уже реализована содержательная основа реформирования бюджетной системы РФ — бюджетный федерализм. Поэтому развитие бюджетного федерализма, более полная реализация его принципов — одна из приоритетных задач нового этапа бюджетной реформы;

— трехуровневое построение бюджетной системы РФ, отражающее ее новое качественное состояние, зафиксировано в бюджетном законодательстве, в том числе в его базовом нормативном акте — Бюджетном кодексе РФ. Отсюда задача нынешнего этапа реформирования — укреплять все уровни бюджетной системы, добиваясь оптимальности ее вертикальной структуры;

— нуждаются в правовом оформлении новые явления, порожденные реальной практикой функционирования бюджетной системы РФ, — бюджетная устойчивость, новые формы бюджетного финансирования, эффективность бюджетных расходов, нецелевое расходование бюджетных средств и т.д.;

— механизмы функционирования звеньев бюджетной системы четко не прописаны в действующих нормативно-правовых актах, что порождает разнобой в их применении, приводит к результатам, противоположным ожидаемым. Требуется создать принципиально новую правовую базу, состоящую в основном из нормативных актов прямого действия, исключающих разную трактовку одних и тех же правовых норм.

Бюджетный федерализм вполне обоснованно рассматривается сегодня как важнейшая форма управления бюджетными средствами, которые концентрируются в руках органов власти разного уровня. Управлять же бюджетными средствами — это значит применять различные формы организации бюджетных отношений, учитывать возможности влияния бюджетов на экономические и социальные процессы, использовать разные методы бюджетного регулирования в интересах достижения целей, поставленных обществом при разработке финансово-бюджетной политики.

Исходя из огромного значения бюджетного федерализма, он изначально был положен в основу построения бюджетной системы Российской Федерации и в первоначальных вариантах проекта Бюджетного кодекса РФ, разрабатывавшегося еще с середины 90-х годов прошлого века, использовался для формулирования соответствующих правовых норм. К сожалению, в окончательной редакции текста Бюджетного кодекса РФ понятие бюджетного федерализма исчезло, а с ним — и многие правовые нормы, предусматривающие механизм его реализации. Поэтому на нынешнем этапе бюджетных преобразований «статус» бюджетного федерализма как ключевого понятия для построения бюджетной системы федеративного государства должен быть восстановлен.

Основой понятия бюджетного федерализма являются федералистские начала, пронизывающие специфическую (бюджетную) сферу экономических отношений. Отсюда содержание бюджетного федерализма характеризуется наличием и взаимным влиянием двух составляющих: самой бюджетной системы как совокупности взаимосвязанных бюджетов разного уровня, объединяемых определенными принципами, и федерализма как способа управления денежными потоками. Федерализм — это такой способ управления, при котором должны органично сочетаться интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечиваться единство и целостность всей страны при соблюдении самостоятельности территорий (регионов и муниципальных образований) в решении вопросов, включенных в их компетенцию. По отношению к бюджетной системе федерализм закрепляет трехуровневую ее структуру, органично увязывая интересы самой Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Организационно-правовые основы реализации бюджетного федерализма начали закладываться в новой демократической России в 90-е годы XX века¹, когда процесс федерализации радикальным образом изменил государственное, а с ним и бюджетное устройство страны. Именно федерализм изменил существовавшую ранее в унитарном Советском Союзе систему взаимоотношений между центральными, региональными и муниципальными органами власти в части их бюджетных прав. В результате кардинально изменилась бюджетная система страны, в которой оформились три самостоятельных звена: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.

Однако провозглашение в начале 90-х годов прошлого века новых принципов и федеративных основ построения бюджетной системы России отнюдь не означало их полной практической реализации. Более того, последующая практика функционирования бюджетов на региональном и муниципальном уровнях показала, что в бюджетной сфере многие процессы продолжают протекать так же, как они осуществлялись и в унитарном Советском Союзе.

В связи с этим необходимо обратить внимание на то, что в повседневной жизни очень часто декларирование правильных положений, в том числе и по бюджетному федерализму, не соответствует практическим мерам, осуществляемым на федеральном уровне. Так, несмотря на провозглашенную самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований, на их бюджетные права, зафиксированные в Бюджетном кодексе РФ, на федеральном уровне в последнее время принимаются решения, которые не соответствуют Бюджетному кодексу РФ. При такой практике Россия не только не будет продвигаться вперед по пути реализации бюджетного федерализма, но и может получить обратный предполагавшемуся результат — бюджетную систему унитарного типа.

В аспекте практических шагов, направленных на реализацию бюджетного федерализма в России, следует особо подчеркнуть, что сегодня во весь рост встала задача осуществления таких бюджетных преобразований, которые должны проводиться синхронно с экономическими и социальными преобразованиями. Для проведения нового этапа бюджетной реформы необходимо подвести реальные итоги уже проведенных бюджетных преобразований и критически оценить как пройденный путь, так и те рекомендации, которым предлагается следовать, перестраивая формы организации бюджетных отношений.

Анализ пройденного Россией пути в области бюджетных преобразований позволяет сделать два важных вывода:

— во-первых, избранное в 1993 г. направление реформирования бюджетной системы страны на принципах бюджетного федерализма было выбрано абсолютно правильно;

— во-вторых, некоторые негативные последствия и противоречия, дающие о себе знать в ходе развития бюджетной системы РФ, связаны не с пороками самой модели бюджетного федерализма, а с половинчатыми, непоследовательными мерами по ее реализации.

В связи с этим представляется необходимым продолжить начатую в середине 90-х годов XX века бюджетную реформу, добиваясь более полной реализации принципов бюджетного федерализма путем:

— внесения изменений в существующий механизм формирования, распределения и использования бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы РФ;

— совершенствования правовой базы функционирования бюджетной системы, для чего необходимо внести принципиальные изменения в правовые нормы (статьи) Бюджетного кодекса РФ, а также принять ряд федеральных и региональных законов, касающихся построения бюджетной системы РФ.

К первоочередным мерам, призванным реально продвинуть бюджетную реформу в соответствии с принципами федерализма, следует, на наш взгляд, отнести:

• формирование оптимальной структуры бюджетной системы Российской Федерации;

• решение вопроса о правовом статусе низового звена бюджетной системы РФ — местных бюджетах;

• четкое определение содержания и правовое закрепление в Бюджетном кодексе РФ принципа самостоятельности каждого бюджета в рамках бюджетной системы РФ;

• уточнение содержания межбюджетных отношений и корректировку правовых норм Бюджетного кодекса РФ, отражающих принципиально иные, чем прежде основы организации межбюджетных отношений.

К сожалению, нынешняя практика распределения бюджетных доходов по звеньям бюджетной системы РФ свидетельствует не об упрочении принципов бюджетного федерализма, а о тенденции постепенного увеличения уровня централизации бюджетных средств на самом верху бюджетной системы, о все большем внедрении в практику бюджетной работы подходов, характерных для унитарного государства. Конечно, последовательная и полная реализация принципов бюджетного федерализма в современной России осложнена общей нехваткой бюджетных средств. Но усложнение задач отнюдь не равнозначно невозможности их решения, а потому не должно вести к отказу от них. Другое дело, что усложнение задач требует более тонкого и взвешенного подхода к разработке бюджетной политики, более четкого правового осмысления соответствующих бюджетных процессов, более обоснованного изменения бюджетного механизма формирования и расходования бюджетных средств на разных уровнях бюджетной системы страны.

На практике же сегодня происходит централизация на федеральном уровне такого объема бюджетных средств, который приводит к дефицитности большинства региональных и местных бюджетов. Распределение доходов по звеньям бюджетной системы в сегодняшнем его виде нельзя признать оптимальным, поскольку систематически увеличиваются и абсолютно, и относительно доходы федерального бюджета при одновременном снижении доли доходов региональных и местных бюджетов в общем консолидированном бюджете страны. И это происходит при росте расходных полномочий субъектов РФ и муниципальных образований. В результате резко возросли диспропорции между доходами и расходами по бюджетам разных уровнем. Так, доходы федерального бюджета превышали его расходы в 2000 г. на 6,9 пункта (54,0% : 47,1%), в 2001 г. — на 14,1 пункта (59,3% : 45,2%), в 2002 г. — на 11,8 пункта (62,6% : 50,8%). Противоположная ситуация была характерна для региональных и местных бюджетов, в которых расходы превышали доходы, обусловливая необходимость выделения им значительных сумм финансовой помощи.

Ярко выраженная централизация налогов в федеральном бюджете приводит к тому, что субфедеральные и муниципальные органы власти теряют заинтересованность в росте налогооблагаемой базы на своей территории, привыкают к иждивенчеству. Поэтому оптимизация структуры бюджетной системы РФ является сегодня одной из первоочередных задач ее реформирования.

Известно, что в Конституции РФ провозглашена трехуровневая система управления страной, а в Бюджетном кодексе РФ — трехзвенная бюджетная система. Однако реально, на практике, речь идет, как правило, о федеральном бюджете и консолидированных бюджетах субъектов РФ. Решение вопросов о пропорциях распределения доходов внутри бюджетной системы страны, о межбюджетных отношениях, особенно внутри консолидированных бюджетов субъектов РФ, в лучшем случае зависит от согласованности позиций федерального центра и субъектов РФ. Интересы муниципальных образований пока никто не учитывает. Предполагается, что в согласовании позиций по поводу распределения доходов именно субъекты РФ «безмолвно» представляют и точку зрения, и интересы местных сообществ.

Такое положение в известной мере было бы понятным, если бы содержание бюджетного федерализма ограничивалось интересами только двух уровней управления — федерального и регионального. Если же учесть, что большинство ученых и практиков, занимающихся проблемами бюджетного федерализма, признают более правомерным включать в систему интересов не только федеральные и региональные, но и местные, то тогда сегодня практика реализации бюджетного федерализма требует коренного изменения. Нельзя продолжать игнорировать позицию местных сообществ, права органов местного самоуправления, если речь идет о реальном воплощении принципов бюджетного федерализма. Необходимо четче определить правовой статус местных бюджетов, отразив в правовых нормах Бюджетного кодекса РФ их самостоятельное положение в составе бюджетной системы страны.

Огромное значение для развития и совершенствования бюджетной системы России на федеративных началах имеют принцип самостоятельности бюджетов и его последовательная реализация на практике. Последнее сегодня имеет особенно большое значение, поскольку в условиях, когда значительная часть налогово-бюджетных полномочий оказалась переданной федеральному центру, субъекты РФ и муниципальные образования остались без той степени самостоятельности, которая им нужна для того, чтобы действительно проявлять инициативу и подходить творчески к решению бюджетных проблем.

К сожалению, на практике приходится сталкиваться с тем, что правовая основа для реализации принципа самостоятельности у нас, в России, пока что не создана. Обусловлено это тем, что принцип самостоятельности бюджетов может быть реальным, только если каждый бюджет располагает достаточным уровнем собственных доходов, позволяющим органу власти самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств, самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, самому заботиться о росте налогооблагаемой базы и т.д. Между тем правовые нормы, заложенные в Бюджетном кодексе в ст. 28 и 31, не только не обеспечивают, но и препятствуют реальной (а не декларируемой) самостоятельности. Например, в ст. 31 записано, что принцип самостоятельности бюджетов выражается в «наличии собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации», а также в «законодательном закреплении регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов». С такой трактовкой принципа самостоятельности нельзя согласиться, потому что никакой реальной финансовой самостоятельности она не сулит.

Реальная самостоятельность бюджетов обеспечивается таким наличием собственных доходов, при котором уровень собственных доходов достаточен для выполнения каждым органом государственной власти и местного самоуправления закрепленных за ним функций. В связи с этим очень важна трактовка самого понятия «собственные доходы». К ним относятся те виды налоговых и неналоговых поступлений, которые закреплены за соответствующим бюджетом полностью или частично (в процентных долях или по разделенным налоговым ставкам) на постоянной или долговременной основе. Таким образом, к собственным доходам относятся те, которые на постоянной основе закреплены за соответствующим уровнем бюджетной системы РФ, а также часть регулирующих доходов, переданных в соответствующий бюджет на долговременной основе. К сожалению, такую трактовку собственных доходов не разделяют чиновники федерального уровня, относящие к собственным доходам гораздо более широкий перечень бюджетных поступлений.

Помимо собственных доходов, при формировании субфедеральных и местных бюджетов используются процентные отчисления от регулирующих доходов, временно передаваемые в эти бюджеты. К ним относятся налоги, по которым законодательными органами власти вышестоящего уровня устанавливаются на временной основе (в том числе на очередной финансовый год) нормативы отчислений (в %) в бюджеты нижестоящего уровня в целях бюджетного регулирования. В Российской Федерации основным регулирующим доходом до 2002 г. являлся налог на добавленную стоимость (НДС), который теперь полностью закреплен за федеральным бюджетом. Это существенно осложнило решение задачи сбалансированности региональных и местных бюджетов.

Для России исключительно актуальной является проблема повышения в бюджетах второго и третьего уровней бюджетной системы доли собственных доходов, поскольку в большинстве этих бюджетов преобладают средства межбюджетного регулирования, предоставляемые в порядке оказания финансовой помощи (дотации, субсидии и др.). Чтобы принцип самостоятельности субфедеральных и местных бюджетов не был декларативным, необходимо поставить и решить задачу повышения уровня собственных доходов в этих бюджетах, в том числе путем более рационального разграничения налоговых и других платежей между уровнями бюджетной системы с поэтапным замещением регулирующих налогов собственными доходами бюджета.

Принципу самостоятельности бюджетов подчас просто вредят отдельные правовые нормы, содержащиеся в главах Бюджетного кодекса РФ. Так, в ст. 39 п. 2 записано, что «в доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий...».

Для уяснения сути данной правовой нормы необходимо знать, что бюджетные доходы (налоги), хотя и подразделяются на федеральные, региональные и местные, тем не менее могут зачисляться в зависимости от администрирования в бюджеты разных уровней. Примером этого может служить земельный налог, который согласно Налоговому кодексу РФ отнесен к местным налогам, а поступает, тем не менее, в бюджеты всех трех уровней бюджетной системы РФ. Если при этом учесть, что нормативы централизации устанавливаются Федерацией без согласования с органами власти субъектов РФ, а последними — без согласования с органами местного самоуправления, станет понятным, почему динамика формирования бюджетных доходов по звеньям бюджетной системы РФ развивается в направлении, противоположном бюджетному федерализму.

Подобные противоречия встречаются в тексте Бюджетного кодекса РФ довольно часто, приводя к реальному отрицанию тех принципов, которые были продекларированы ранее. К примеру, о какой финансовой самостоятельности региональных и муниципальных властей может идти речь, если текстом Бюджетного кодекса не исключается вероятность передачи расходов с федерального бюджета на региональные, а с региональных — на местные. Стремление к продолжению процесса передачи расходов на нижестоящий уровень бюджетной системы законодательно закреплено в ст. 85 п. 2 Бюджетного кодекса РФ, где говорится, что по расходам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также субъектов РФ и муниципальных образований допускается ежегодное распределение расходов между федеральным и региональными бюджетами, а также между региональным и местными бюджетами на основе законов о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год. Правда, этим же пунктом предусмотрено, что ежегодное распределение расходов между бюджетами федерального и субфедерального уровней должно производится «по согласованию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ», а между региональным и местными бюджетами — «по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта РФ»; однако это добавление насчет «согласования» принципиально ничего не меняет, так как «право сильного» всегда оказывается реализованным в ущерб бюджету нижестоящего уровня.