1.5. Эволюция и этапы финансовой политики

Мировой опыт хозяйствования свидетельствует о том, что общественный прогресс ведет к возрастанию степени воздействия политики на экономическую и духовную жизнь общества. Все возрастающие масштабы экономики, усложнение хозяйственных и региональных связей вызывают необходимость обеспечивать более-менее согласованное развитие всех отраслей экономики и регионов страны. Вопросы эти решаются в рамках конкретной модели (концепции) функционирования экономики.

Современная история знает три типа финансовой политики:

— классическую, которая отводила государству чисто символическую роль «ночного сторожа» (по выражению проф. М.В. Романовского). Основой классической политики является достижение полной свободы рыночных отношений. По мнению «классиков», рынок должен быть основным регулятором экономического роста и сбалансированности ресурсов общества. Государство должно обеспечить функционирование рынка определенными правовыми нормами, стремясь минимизировать все государственные расходы, представляющие собой значительные издержки для предпринимателя;

— плановую (командно-административную), которая базируется на жесткой централизации и перераспределении через государственный бюджет большей части финансовых ресурсов. Ее приоритеты — отношения планомерности, система директивных планово-распределительных функций государства на основе жесткого исполнения плановых (директивных) показателей развития экономики, превалирование натуральных показателей плана, вслед за которыми идет перераспределение денежных ресурсов в системе государственных финансов, государственных предприятий и отраслевых министерств в строго определенных планом пропорциях. Система была строго ориентирована на внутренние финансовые ресурсы страны, игнорируя международное движение капитала (за исключением международного кредита);

— регулирующую, в основу которой положена экономическая теория Дж. М. Кейнса и его последователей. Она исходит из того, что государство должно осуществлять вмешательство в циклическое развитие экономики с помощью таких финансово-кредитных инструментов, как процентные ставки, налоги, бюджет и др.

1.5.1. Финансовая политика в условиях плановой (командно-административной) экономики

Это политика, которая разными авторами называется по-разному (планово-директивная; командно-административная и т.п.), основана на государственной собственности на средства производства. Такая система управления позволяет осуществлять прямое директивное руководство всеми сферами экономики и социальной жизни, включая и финансовые отношения.

Цель финансовой политики в этих условиях одна: обеспечение максимальной концентрации финансовых ресурсов у государства, а точнее у центральных органов власти, для их последующего перераспределения в соответствии с государственным планом.

Начало этой системы было положено в 1917 г., когда пришедшие к власти большевики во главе с В.И. Лениным национализировали фабрики, заводы, крупные помещичьи хозяйства, а также банки, страховые компании и другие финансовые структуры прежнего режима.

Экономическая политика большевиков была в значительной мере противоречивой и не вполне последовательной. С одной стороны, она была направлена на сворачивание товарно-денежных отношений, замену их натуральными, а с другой, — во все возрастающих масштабах осуществлялась эмиссия денег; кроме того, в 1918 г. В.И. Лениным был выдвинут проект денежной реформы, которая, правда, не была осуществлена.

Еще раньше в работе «Тезисы банковой политики» Ленин писал: «Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успех в финансовой политике» (Псс., т.36, с. 351).

В 1918—1920 гг. продолжала сворачиваться деятельность банков и других кредитных организаций, происходила натурализация экономических отношений (натуральная повинность, трудовая повинность, гужевая повинность, заготовки сельскохозяйственных продуктов в обмен на промышленные товары, а затем по продразверстке, натурализация зарплаты, которая в марте 1921 г. составила 93%) . Однако, несмотря на это, потребность в денежной массе и темпы эмиссии денег (совзнаков) продолжали возрастать.

Декретом СНК от 19 января 1920 г. был упразднен Народный банк РФ, созданный 14 (25) декабря 1917 г. на основе слияния с Банком России частных акционерных банков и банкирских контор, а его активы и пассивы были переданы Центральному бюджетно-расчетному управлению наркомфина.

Однако уже 4.10.1921 г. В.И. Ленин подписал Декрет СНК и ВЦИК «Об учреждении Государственного банка РСФСР» (в 1923 г. переименован в Госбанк СССР). Но это уже было началом новой политики, которая базировалась на широком использовании товарно-денежных отношений и внедрении некоторых элементов рыночной экономики (НЭП). Период НЭПа недолго продолжался (1922—1927 гг.)

Во второй половине 1920-х годов в связи с политикой ускоренной индустриализации и коллективизации сельского хозяйства НЭП, базировавшийся на хозрасчетных отношениях, был окончательно «забыт». А в результате экономических реформ (кредитной и налоговой) 1930-1932 гг. в экономике страны утвердились командно-административные принципы, которые просуществовали до второй половины 1980-х годов.

Соответствующими такой экономике были финансовая политика и механизмы ее реализации. Основной задачей финансового механизма было создание инструментов, при помощи которых проводилось изъятие всех неиспользуемых в соответствии с государственным планом финансовых ресурсов. Изъятие средств происходило у государственных и кооперативных предприятий, населения, а также местных органов власти.

Для государственных предприятий был создан механизм двухканального изъятия чистого дохода (с последующими небольшими изменениями). Чистый доход государственных предприятий изымается в бюджет вначале при помощи налога с оборота в тех отраслях, где за счет цен, установленных государством, создался доход в повышенных размерах (это в легкой и пищевой промышленности). Затем при помощи индивидуальных отчислений от прибыли (например, взносов свободного остатка прибыли) изымались в бюджет все излишки прибыли, которые, по мнению государства, нельзя было использовать в рамках предприятий.

Финансовым планом определялся предельный размер всех расходов предприятия за счет прибыли, т.е. государство полностью регулировало весь финансовый механизм государственных предприятий. Нередко у таких предприятий изымалось до 80% их чистого дохода.

Регулирование использования денежных доходов населения осуществлялось при помощи подоходного налога, дифференцированного в зависимости от величины зарплаты, и частично — налога на холостяков, одиноких и малосемейных граждан. Кроме того, часть средств у населения изымалась путем размещения фактически принудительных займов. Свободные средства населения (а по сути отложенный опрос), помещенные в сберегательные кассы, также направлялись в бюджет (в виде специального безоблигационного займа).

Примерно такой же механизм изъятия доходов применялся для колхозов и кооперативных организаций.

Изъятие средств у местных органов власти обеспечивалось ограничениями в установлении самостоятельных источников доходов местных бюджетов. Система местных доходов включала небольшие по объему статьи, удельный вес которых не превышал 10—15% от общей суммы доходов (платежи из прибыли местных предприятий и организаций, госпошлина, доходы от демонстрации фильмов и др.). В связи с этим уровень доходов местных бюджетов полностью зависел от объема средств, выделяемых им из вышестоящих бюджетов в порядке бюджетного регулирования.

Расходы бюджетов определялись исходя из приоритетов, установленных государственным планом. Средства выделялись обычно без их увязки с возможным эффектом. В связи с этим значительные ресурсы использовались непроизводительно: на финансирование оборонных отраслей народного хозяйства, «долгостроя», военных расходов и т.п.

В то же время покрытие расходов на социальные нужды осуществлялось остаточным методом и по минимальным нормам, что отрицательно сказывалось на развитии отраслей социальной сферы (образование, наука, культура, здравоохранение).

Управление финансами производилось из единого центра — Министерства финансов, которое ведало всеми вопросами использования финансов и финансового механизма в народном хозяйстве. Других государственных органов в управлении финансами просто не существовало.

Такая финансовая политика осуществлялась во всех странах социалистического лагеря (во всяком случае входивших в СЭВ). В общем, она оказалась не эффективной, о чем свидетельствует распад сначала социалистического лагеря, а затем и его создателя — СССР. Определенный эффект, хотя и дорогой ценой, она дала лишь в годы войны и период восстановления народного хозяйства. Совершенно очевидно, что такая политика в условиях нормальной экономики (при отсутствии чрезвычайных ситуаций) ведет к снижению эффективности производства, замедлению развития социальной сферы, резкому ухудшению финансового состояния государства, субъектов хозяйствования и населения. Поэтому к началу 1980-х годов общество пришло к пониманию необходимости перемен в экономике и социальной сфере.