3.2. Теоретичні засади адміністрування податків: сутність, принципи та напрями реалізації

Всі існуючі визначення «адміністрування податків» та їх обґрунтування умовно можна класифікувати на юридичні та економіко-управлінські. Перші найповніше втілення знайшли у працях А. Селіванова. Він трактує адміністрування податків як «правовідносини, які складаються у сфері здійснення уповноваженими державними органами заходів з погашення податкового боргу і передбачають застосування методів владно-примусового характеру до платників податків». Таке трактування виглядає суперечливо, оскільки управлінські дії у процесі справляння не обмежуються лише проведенням заходів з погашення податкового боргу.

Що ж до других, то заслуговує уваги визначення «адміністрування податків» української дослідниці Т. Томнюк, яка пропонує розуміти його як «сукупність взаємопов’язаних технологічних управлінських процедур, операцій і функцій практичного характеру, які здійснюються органами виконавчої влади у безперервному циклічному процесі реалізації податкової політики держави з метою забезпечення мобілізації податків, зборів та обов’язкових платежів у централізовані фонди фінансових ресурсів» та «комплекс тактичних організаційно-виконавчих заходів, що здійснюється у процесі реалізації податкової політики держави».

Більш вдалим визначенням за лаконічністю і точністю нам вдається наступне: «адміністрування податків – це управлінська діяльність органів державної виконавчої влади, яка пов’язана з організацією процесу оподаткування, засновується на державних законодавчих і нормативних актах та використовує соціально зумовлені і сприйняті правила».

Як випливає із останнього наведеного визначення, адміністрування податків ґрунтується на дотриманні двох видів правил: визначених державою у законодавчих та інших підзаконних нормативно-правових актів та вироблених суспільством у вигляді традицій, звичок. У цілому можна стверджувати, що звички і правила є найбільш значущими, базовими джерелами рішень у адмініструванні податків. На їх основі відбувається координація діяльності всіх суб’єктів відносин оподаткування й регуляції всіх пов’язаних процесів.

Отже, для кращого розуміння сутності дефініції «адміністрування податків», її слід розглядати як економіко-управлінське поняття. Адміністрування податків є багатоаспектним поняттям і серед інших вміщує такі його сторони:

• по-перше, з практичної точки зору – це управлінська діяльність органів державної влади в особі контролюючих органів, що регламентується законодавчими і нормативними актами з питань оподаткування і засновується на соціально зумовлених правилах (традиціях, менталітету тощо), за допомогою якої реалізується податкова політика держави, здійснюється мобілізація податків і зборів (обов’язкових платежів) у централізовані фонди фінансових ресурсів;

• по-друге, з наукової точки зору – це сукупність принципів, методів, прийомів і засобів забезпечення справляння податків (організації процесу оподаткування);

• по-третє, це механізм, що приводить у дію податкову систему держави. Механізм адміністрування податків передбачає сукупність взаємопов’язаних і взаємообумовлених, послідовних і систематичних управлінських дій уповноважених органів влади, спрямованих на забезпечення функціонування податкової системи. Під час саме цих дій уповноважені державні органи управління вступають у відносини з платниками податків. Такі відносини виникають перш за все з необхідності сплати податків і зборів (обов’язкових платежів) відповідно до конституційного обов’язку.

• по-четверте, це взаємовідносини, що виникають між державою в особі уповноважених органів та платниками податків і зборів з приводу відчуження частки власності останніх на суспільну користь. Іншими словами, адміністрування податків є тим середовищем, у якому держава вступає у відносини з платниками податків і зборів.

Ефективне адміністрування податків має базуватись на сукупності основоположних загальних правил, критеріальних вимог до організації справляння податків. Однак, слід зазначити, що до недавнього часу принципи адміністрування податків окремо не формулювались. Процес управління справлянням базувався на загальних принципах оподаткування. Лише на початку ХХІ сторіччя у вітчизняній науці робляться спроби виокремити з принципів оподаткування саме ті, що безпосередньо стосуються управлінського процесу в сфері оподаткування.

До принципів адміністрування податків, виходячи з його сутності та суспільного значення, можна віднести наступні:

• принцип законності – процес справляння податків має ґрунтуватися виключно на законодавчих та нормативних актах. Будь-які управлінські рішення (у тому числі рішення керівників будь-якого рівня) підпорядковуються конкретним вимогам законодавства та виконуються у його межах;

• принцип систематичності та послідовності – всі дії з управління процесом оподаткування мають певну послідовність виконання; робота з адміністрування податків має систематичний характер та організується за певними періодично повторюваними циклами;

• принцип плановості – всі заходи, що стосуються процесу справляння податків мають бути чітко спланованими;

• принцип узгодження інтересів фіску та платників податків – через адміністрування податків має забезпечуватися нагляд за дотриманням податкового законодавства і акумуляція необхідних державі коштів при якомога менш обтяжливих для платників умовах (не лише у фінансовому, а й у морально-психологічному аспектах). Слід забезпечити мінімальне втручання податкових адміністраторів в господарську діяльність платників податків;

• принцип зручності – процес справляння податків має відбуватись швидко і легко, як для адміністраторів податків, так і для платників податків;

• принцип економічної ефективності – витрати на організацію процесу справляння податків мають бути економічно обґрунтованими та мінімальними;

• принцип превентивності – акцент в адміністративній роботі має спрямовуватися заходи попереджувального характеру, що дозволяє мінімізувати вартість фіску;

• принцип прозорості та доступності – висвітлення процесів в сфері управління оподаткуванням через ЗМІ, доведення норм податкового законодавства до платників податків в зрозумілій, доступній формі;

• принцип рівності – однаковий підхід податківців до суб’єктів господарювання – юридичних і фізичних осіб, незалежно від напрямків та масштабів діяльності суб’єктів господарювання;

• принцип компетентності – створення системи фіскальних служб, укомплектованих високопрофесійними кадрами. Умови їх функціонування мають ґрунтуватися на чіткому розмежуванні функцій і компетенцій, дотриманні кодексу професійної етики та честі державного службовця;

• принцип контрольованості – створення комплексу заходів, спрямованих на перевірку ефективності функціонування системи адміністрування податків.

На практиці адміністрування податків у межах існуючих правил та під дією низки чинників (морально-психологічних, суспільно-політичних, економічних) реалізується через певні напрями управлінської діяльності. До напрямів управлінської діяльності, що дозволяють практично реалізувати процес справляння податків через специфічні методи роботи, відносять: облікову роботу; масово-роз’яснювальну та консультативну роботу; прогнозно-планувальну та аналітичну роботу; контрольно-перевірочну роботу; інформаційне забезпечення; адміністрування податкового боргу; юридичне супроводження процесу справляння податків; організаційно-розпорядчу роботу (діловодство).

Всі напрями управлінської діяльності взаємопов’язані, взаємообумовлені та взаємодоповнюючі. Так, функції податкового контролю здійснюються і під час облікових робіт, і в процесі адміністрування податкового боргу тощо.

Найважливішим напрямом управлінської діяльності в сфері справляння є здійснення облікових робіт. Даний напрям адміністрування податків можна поставити на перше місце, оскільки з нього починається вся податкова робота, адже облік забезпечує всі інші напрями управлінської діяльності достовірною обліково-аналітичною інформацією. Слід зазначити, що облікова інформація використовується як внутрішніми, так і зовнішніми користувачами. В процесі облікової роботи забезпечується облік платників податків; прийом і обробка податкової звітності; облік податкових надходжень і податкового боргу; облік витрат на утримання системи податкових адміністраторів. За результатами облікової роботи формується інформація щодо стану і динаміки розвитку платників податків, повноти і своєчасності надходження податків і зборів (обов’язкових платежів) до бюджетів всіх рівнів, фінансової забезпеченості податкових органів та ін.

Наступним важливим напрямом роботи в адмініструванні податків є прогнозно-планувальна та аналітична робота. В процесі прогнозно-планувальної роботи передбачаються обсяги перерозподілу валового внутрішнього продукту з метою забезпечення держави фінансовими ресурсами для виконання покладених на неї функцій. «Основне завдання податкового прогнозування і планування – це необхідність економічно обґрунтовано забезпечити якісні й кількісні параметри бюджетних програм і перспективних завдань соціально-економічного розвитку країни, виходячи з розробленої й прийнятої в законодавчому порядку соціально-економічної доктрини». Під час податкового прогнозування здійснюється прогноз та оцінка податкового потенціалу і потенційних податкових надходжень. При планувальній роботі деталізуються прогнозні показники, забезпечуються їх якісні та кількісні параметри.

В процесі справляння здійснюється постійний аналіз податкових надходжень і прогнозування на його основі можливих змін щодо рівномірності та достатності наповнення бюджету. На підставі аналітичної інформації приймаються управлінські рішення в сфері справляння та здійснюється оцінка їх адекватності.

Одним з показників рівня цивілізованості суспільних відносин є рівень «добровільно» (самостійно) сплачених податкових надходжень у державну казну. Чим вищий цей показник, тим менше держава повинна витрачати коштів власне на адміністрування податків. Досягнення високої податкової свідомості платників можливе за умови проведення відповідної пропагандистської та інформаційної роботи. Тому важливим напрямом адміністрування податків є масово-роз’яснювальна і консультативна робота. Особливе значення в роботі з платниками має своєчасне їх інформування про зміни в податковому законодавстві та роз’яснення порядку їх застосування на практиці. Наслідком такої роботи може бути зменшення ненавмисних податкових порушень.

Масово-роз’яснювальна робота повинна формувати податкову культуру населення, що в свою чергу призведе до законослухняності платників. Даний напрям податкової роботи повинен сприяти налагодженню партнерських взаємовідносин між платниками та державою в особі податкових органів. Як наслідок, правильна і чітка організація масово-роз’яснювальної та консультативної роботи дозволить державі зекономити кошти на інших ланках адміністрування податків.

Контрольно-перевірочна робота є однією з ключових в управлінський діяльності адміністраторів податків. Вона є необхідною умовою ефективного адміністрування податків. Її зміст полягає у протидії ухиленню від сплати податків, забезпеченні своєчасного і стабільного надходження податків до бюджетів всіх рівнів. В процесі контролюючих дій співставляються фактичні дані щодо об’єктів оподаткування з даними обліку та вимогами законодавства, встановлюється правильність, точність обчислення податків та своєчасність їх сплати відповідно до чинних вимог, а також виявляються податкові правопорушення та здійснюється оцінка їх наслідків. Вважається, що біля 60 відсотків обсягу робіт податкових органів пов’язані із здійсненням «податкового контролю щодо вчасності подання платниками податків податкових звітностей (декларацій і розрахунків), правильності визначення об’єктів оподаткування, обчислення й сплати податків».

Важливим напрямом управлінської діяльності по забезпеченню надходжень податків є проведення заходів з погашення податкового боргу. Адже, в разі його скорочення та надходження сум прострочених платежів, з’являються кошти для фінансування додаткових потреб держави. Виокремлення цього напрямку виправдано наявністю таких специфічних аспектів, як функціонування податкових керуючих, податкова застава, порушення справ про банкрутство тощо.

Відомо, що протягом останніх десятиліть податкове законодавство характеризувалося недосконалістю та суперечливістю. Зазначене є чинником зменшення ефективності адміністрування податків і, як наслідок, скорочення потенційно можливих податкових надходжень до бюджету держави. В цих умовах виникає необхідність у юридичному супроводженні процесів справляння податків. Надання якісних юридичних консультацій працівникам податкової служби допомагає уникнути неправильного застосування норм податкового законодавства у процесі справляння, і, разом з тим, сприяє підвищенню ефективності адміністрування податків.

Слід зазначити, що діяльність працівників юридичних підрозділів податкової служби багатостороння і не обмежується лише наданням консультаційних, роз’яснювальних послуг податковим службовцям щодо застосування норм податкового законодавства. Під час юридичного супроводження адміністрування податків здійснюється правова оцінка проектів нормативно-правових документів, що є превентивною дією стосовно уникнення неточностей та порушень. Окрім цього працівники юридичної служби податкових органів забезпечують відстоювання інтересів держави у судових інстанціях, наприклад, ініціюють у судах справи про визнання угод господарського характеру недійсними і стягнення до бюджету коштів,отриманих підприємствами за такими угодами, та інше.

Отже, напрям юридичного супроводження процесу справляння відіграє важливу роль щодо забезпечення дотримання правової основи адміністрування податків та має координувати діяльність адміністраторів податків у законодавчому полі.

Процес адміністрування податків був би хаотичним та невпорядкованим без ланки організаційно-розпорядчої роботи. Вона існує з метою організації документообігу фіскальних служб. Під час цієї роботи розробляються нормативно-розпорядчі документи та номенклатура справ; забезпечується підготовка і випуск документів за дорученням керівництва; «здійснюється контроль за підготовкою та оформленням документів, за їх своєчасним виконанням в органах державної податкової служби», тощо.

Охарактеризовані напрями управлінської діяльності відповідно передбачають використання облікових, соціальних, аналітичних, контрольних та ін. технологій. Їх особливості розглядаються у наступних темах курсу.