2.Загальні риси та особливості правозахисної діяльності прокурора у сфері додержання законів про адміністративні правопорушення.

Правозахисна діяльність прокуратури характеризується особливими рисами: спрямована на захист прав і свобод громадян, інтересів держави, на утвердження законності і правопорядку; незалежна від будь-якого відомчого і контрольного впливу; має ініціативний і систематичний характер, розрахований на особисте безпосереднє ознайомлення з діяльністю уповноважених органів і посадових осіб по застосуванню заходів впливу за адміністративні правопорушення; загальні та спеціальні повноваження зорієнтовані на своєчасне виявлення, припинення та негайне усунення порушень закону.

Слушно зазначає Косюта М., що діяльність прокурора у цій сфері спрямована на захист загальнодер­жавних, загальносуспільних інтересів і є складовою частиною роботи, спрямованої на профілактику злочинності.

Змістом наглядової діяльності є:

• запобігання адміністративним правопорушенням;

• виявлення фактів порушення законів про адміністративні правопорушення;

• встановлення винних у правопорушеннях;

• вжиття заходів щодо усунення порушень закону і повноваження порушених прав;

• притягнення в установленому порядку осіб до відповідальності, які порушують закон;

• вжиття заходів для відшкодування завданої шкоди.

Особливість прокурорського нагляду за додержанням законів про адміністративні правопорушення:

• одним із суб’єктів адміністративних правовідносин обов’язково виступає держава (публічний характер правовідносин);

• наявність поряд із загальними повноваженнями прокурора спеціальних повноважень прокурора у цій сфері (11т..250 КупАП);

• при вчиненні адміністративних правопорушень можуть бути порушені норми екологічного, транспортного, фінансового та інших галузей права;

Загальні повноваження прокурора з нагляду за додержанням і застосуванням законів у тому числі і при провадженні в справах про адміністративні правопорушення закріплені в 11т..ст.19, 20, Закону України „Про прокуратуру”, а у випадках реагування на факти незаконного затримання в адміністративному порядку – в 11т..ст.44, 45 Закону України „Про прокуратуру”.

Відповідно до 11т.. 250 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено здійснення прокурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів при провадженні в справах про адміністративне правопорушення шляхом реалізації наданих прокурору та його заступнику повноважень щодо порушення провадження в справі про адміністративне правопорушення; ознайомлення з матеріалами справи; перевірки законності дій органів (посадових осіб) при провадженні в справі; участі у розгляді справ; заявлення клопотань; надання висновків з питань, що виникають під час розгляду справи; перевірки правильності застосування відповідними органами (посадовими особами) заходів впливу за адміністративні правопорушення; опротестування постанов і рішень по скаргах в справах про адміністративні правопорушення; зупинення виконання постанов тощо.

Відповідно до наказу Генерального прокурора України від 12.04.2011 № 3гн “Про організацію правозахисної діяльності органів прокуратури України” прокурори зобов’язані забезпечити правозахисну діяльність у сфері додержання законів про адміністративні правопорушення органами та посадовими особами, які уповноважені на виконання функцій щодо притягнення осіб до адміністративної відповідальності. Своєчасно реагувати на незаконні постанови у цих справах.

Правозахисна функція прокуратури є дійсно реальним, швидким, доступним способом захисту прав особи, яка звернулась за захистом своїх порушених прав. Вагомим повноваженням прокурора є обов’язок на проведення перевірки по зверненню особи, в рамках проведення якої він має всі законні важелі для отримання необхідних даних шляхом витребування документів, опитування осіб, вимог для проведення перевірок контролюючими органами. Важливим фактором належної реалізації вказаної функції є удосконалення правового статусу прокурора та процесуальної регламентації його наглядової діяльності, подальше вдосконалення процесуальних можливостей прокурора щодо забезпечення прав і свобод громадян, в тому числі й використання відповідних актів прокурорського реагування на факти порушення законів.

Прокурорська перевірка – один з найважливіших засобів виявлення порушень законності. Водночас не можна не сказати про те, що реалізація цієї функції набуває особливого значення в сфері адміністративно-правового регулювання, зокрема при вирішенні адміністративно-правових спорів та реалізації засобів адміністративної відповідальності.

При цьому треба акцентувати увагу на тісному зв’язку цієї функції з функцією представництва інтересів громадянина або держави у суді, у випадках, визначених законом. Передусім такого роду зв’язок виявляється свій прояв у тому, що віднайшовши в ході наглядової діяльності відповідні порушення прав громадянина, прокурор може звернутися до адміністративного суду з адміністративним позовом про захист його прав, свобод і законних інтересів, а також брати участь у цій справі. Також, прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина, яке може здійснюватися ним на будь-якій стадії адміністративного процесу (13т.. 60 КАС України ). Відповідно до 13т..21 Закону України „Про прокуратуру” прокурор у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду має право звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Таким чином, реалізація представницької функції може бути логічним продовженням наглядової діяльності прокурора за додержанням прав і свобод людини й громадянина.

Однією із суттєвих передумов здійснення прокурорського нагляду в означеній сфері є обізнаність прокурорів у системі й компетенції органів адміністративної юрисдикції. Однак це завдання ускладнюється через зумовлені адміністративною реформою часті зміни назв, функціонального призначення, компетенції, а також утворення нових інституцій, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення. Як вже зазначалось, що лише у ст. 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення міститься (не враховуючи інших посадових осіб та органів, визначених іншими законами) майже 80 найменувань відомств та уповноважених ними посадових осіб, уповноважених складати протоколи про адміністративні правопорушення, що ускладнює здійснення повноважень прокурора з нагляду за провадженням у справах про адміністративні правопорушення.

Отже завданням прокурорського нагляду із зазначено напряму діяльності має бути забезпечення засобами прокурорського реагування додержання усіма суб’єктами правовідносин законодавства про адміністративні правопорушення, недопущення порушення прав людини, фактичного усунення порушень закону, причин і умов, що сприяли їх вчиненню, невідворотності адміністративної відповідальності, стягнення штрафів, повного відшкодування майнової шкоди, заподіяної державі, юридичним та фізичним особам за рахунок винних осіб.

Провадження у цих справах є 14т.14то етапним процесом та полягає у виявленні адміністративних правопорушень, їх документальної фіксації, зборі та перевірці доказів, розгляді справ про адміністративні правопорушення, винесенні постанов у таких справах та їх виконанні.

На практиці мають місце випадки, коли недостатньо або з порушенням закону проведено збір, оформлення чи дослідження факту адміністративного проступку, дано неналежну оцінку діям особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, ступеню її вини. Неправильне застосування закону стає причиною незаконного притягнення посадової особи або громадянина до адміністративної відповідальності, підставою скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення, що суттєво шкодить авторитету органів управління та негативно позначається на стані законності в державі.

Організація правозахисної діяльності у цій сфері має враховувати стан законності, поширеність адміністративних правопорушень у тій чи іншій галузі суспільних відносин, а також соціально-економічні проблеми відповідного регіону.

Вказану діяльність слід спрямовувати таким чином, щоб органи прокуратури не підміняли органи державного контролю, виконавчої влади та місцевого самоврядування. Необхідно зосереджуватись на перевірці законності і повноти вжитих цими органами заходів щодо усунення порушень закону, притягнення винних осіб до відповідальності, своєчасності передачі до правоохоронних органів матеріалів щодо діянь, що містять ознаки злочину відповідно до вимог 15т.. 253 КупАП.

Слід зважати на те, що ефективність діяльності органів прокуратури оцінюється виходячи з повноти та своєчасності реагування на порушення закону, фактичного поновлення порушених прав і свобод громадян та інтересів держави, реального відшкодування збитків, притягнення винних осіб, зокрема працівників контролюючих органів, до відповідальності. Отже найпоширенішими у прокурорській практиці якісними показниками є своєчасність і доброякісність.

Свідченням низької ефективності прокурорського нагляду може бути безрезультатність прокурорських перевірок. Під безрезультатністю зазвичай розуміють відсутність виявлених порушень закону, а відтак, і заходів прокурорського реагування. Це може бути наслідком як безпідставності включення окремих заходів до плану роботи прокуратури так і поверховості проведених перевірок.

Важливим є також питання про визначення меж здійснення прокурорського нагляду за законністю притягнення до адміністративної відповідальності.

Так, п.2 наказу Генерального прокурора України № 3гн від 12 квітня 2011 р. „Про організацію правозахисної діяльності органів прокуратури України” передбачає, що прокурори усіх рівнів здійснюють свою правозахисну діяльність шляхом нагляду за додержанням і застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та відомствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами. Вони не повинні допускати підміни органів державного управління та контролю, не дублювати їх функцій. Визначення такого роду меж необхідно для того, щоб з одного боку, не залишити без реагування жодне порушення прав та свобод громадян, а з іншого – не втручатися в оперативну діяльність органів, на які покладено обов’язки боротьби з адміністративними правопорушеннями.

Прокурор не має права витребувати та одержувати інформацію, яка не має відношення до предмету нагляду, вносити пропозиції, які не направлені на усунення порушень законів, їх причин та умов що їм сприяють.

Здійснюючі правозахисну діяльність у сфері додержання законів про адміністративні правопорушення, прокурор наділений відповідними державно-владними повноваженнями, які закріплені в Законі України „Про прокуратуру” (загальні повноваження) та в КупАП (спеціальні повноваження, які прокурор використовує тільки під час проведення перевірок додержання і застосування законодавства про адміністративні правопорушення).

Відповідно до п.3 наказу Генерального прокурора України №3гн від 12.04.2011 року „Про організацію правозахисної діяльності органів прокуратури” зобов’язано проводити перевірки лише за зверненнями та повідомленнями про порушення законів, що вказують на неналежне виконання своїх обов’язків посадовими особами контролюючих та правоохоронних органів, за матеріалами цих органів. П.6.2 Наказу передбачає систематичне, не рідше одного разу на десять днів, перевіряти у місяцях та установах ОВС законність адміністративного доставлення, затримання, застосування та відбуття адміністративного арешту.